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新农村建设中职务犯罪预防探略----以检察机关的职能为本位

作者:刘卫、王…    文章来源:本站原创     点击数:    更新时间:2013-11-15

新农村建设中职务犯罪预防探略----以检察机关的职能为本位
刘卫    王志

【关键词】  职务犯罪   法律监督   检察建议   社会管理创新
【摘  要】  新农村建设中的职务犯罪预防要尊重宪法关于检察机关作为法律监督机关的定位。检察机关在职务犯罪预防的职权行使上要正确运用检察建议这一手段。在社会管理创新的背景下,可以通过设立基层检察室、派驻检察联络员、构建联席会议制度等方式创新新农村建设中的检察职务犯罪预防工作。

随着社会主义新农村建设的深入开展,围绕着新农村建设项目而运作的权力空间也不时滋生出一些消极腐败现象。这些消极腐败现象在根源上都是权力运行失序的结果。尤其是其中的职务犯罪行为,在严重损害国家公职人员职务廉洁性的同时,也严重影响到了农村社会稳定并制约了新农村建设的有效开展。本文以检察机关的职能为本位,以冀为新农村建设中的职务犯罪预防提供新的视角和切入点。
一、检察机关的宪法定位
《中华人民共和国宪法》第一百二十九条明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定:人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一体例安排及制度设计表明:其一,人民检察院属于国家机构,依法享有国家权力,该国家权力的表现形式是法律监督权;其二,人民检察院行使的具体权力是检察权。
(一)法律监督权的界定
虽然宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,但何为法律监督,其实质内涵是什么, 法律并没有对此予以明确界定。本文以为,所谓法律监督权是指将社会生活特别是国家权力纳入到法律的支配之下,保障国家法律完整、统一的实施并对违反法律的行为予以追究的权力。其内涵包括保障权和追究权,即保障国家法律完整、统一实施的权力和法律追究的权力,法律追究的权力在法律职能上主要表现为公诉权。这种法律监督权具有专门性、诉讼性、程序性、事后性和最低保障性等特征。
长期以来,我们一直将法律监督权等同于法律追究的权力,使得法律监督的保障功能被严重弱化。而大量职务犯罪案例表明,其在案发前就具备发案的多种主客观条件。这是检察机关事先预防犯罪的契机,这是单纯的追究权所不能比拟的。因此,法律监督权的存在既是检察机关在新农村建设中进行职务犯罪预防大有可为的根本原因所在,也是检察机关开展职务犯罪预防的客观使命所在。
(二)法律监督权与检察权的关系
检察机关的宪法地位是国家法律监督机关。但在对检察机关的权力定位上却使用了“检察权”这一词语。因此,要准确定位检察机关的地位及权限,就必须厘清法律监督权与检察权的逻辑关系。对此,有观点认为,检察权在性质上就是法律监督权,对全部检察职能都可以作出法律监督权的解读。 还有观点认为,法律监督权只是检察权的组成部分之一。
本文以为,就检察一词的词义而言,“检察”既指检视查验,又指检举制止,它具有监督之意。 因此,法律监督权与检察权的关系既不是等同的关系,也不是包含或被包含的关系。法律监督权是一种抽象意义上的国家权力,检察权是一种具体的职权,或者可以说,检察权是法律监督权的具体化,是法律监督权在具体权力运作上的表现形式,二者的关系犹如行政权与行政职权的关系一般。这也就很好地解释了为什么宪法将检察机关定位为法律监督机关而不是公诉机关。
既然检察权是法律监督权的具体化,那么,检察权的内容就必然包含了法律监督的内容。甚至可以说,检察权的行使就是保障国家法律完整、统一实施的活动。这种活动本质上必然要求对职务犯罪行为予以预防与惩处。从这个意义上讲,职务犯罪预防是检察机关的一项基本职责。当然,职责是与职权相对应的。那么,检察机关在职务犯罪预防中的具体职权是什么呢,下文将对此予以探讨。
二、检察机关在职务犯罪预防中的职权
如前文所述,检察权是检察机关的具体职权。一般认为它的外延包括有限的侦查权、完整的公诉权和诉讼监督权。 当然,本文以为将监督权限定于诉讼监督是不符合宪法关于检察机关的定位的,也不符合检察权本身的内涵及特征,是一种人为的对检察工作的束缚。
(一) 检察机关在职务犯罪预防中的职权依据及内容
根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条的规定,各级人民检察院行使下列职权:对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权;对于直接受理的刑事案件,进行侦查;对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督;对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督;对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。从以上关于职权的规定中,并不能明显的看出检察机关在职务犯罪预防中有何职权。但是基于检察机关的法律监督机关的宪法定位,以及《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条的规定,可以得出检察机关对职务犯罪预防具有法定职责和相应职权的结论。根据《最高人民检察院关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》的规定,检察机关在职务犯罪预防中的职权包括:预防职务犯罪信息的收集、研究和利用;预防综合技术的推广利用;开展预防职务犯罪宣传、教育和咨询;对工作中发现的问题提出预防职务犯罪的检察建议等。下文重点探讨检察建议在职务犯罪预防中的运用问题。
(二)检察建议在职务犯罪预防中的运用
检察建议是检察机关履行检察监督权的有效途径,是开展预防犯罪的具体方法。 近年来,检察建议得到了全国各级检察机关的高度重视,逐渐成为检察机关对职务犯罪问题标本兼治的一项重要举措。但是,在具体运作中,也存在一些需要正视并予以解决的问题。
1、检察建议的适用范围问题。由于目前并无专门的法律对检察建议予以规范,使得检察建议在适用范围上存在一定的混乱。本文以为,在以下情况中可以向有关部门发出检察建议书:行政管理和刑事案件监督管理中存在漏洞,需要建章立制的;行政执法、刑事侦查和司法审判存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的;需要追究有关国家工作人员违纪违法责任的等。
2、检察建议的效力问题。作为建议,自然不具有强制力,但如果认为检察建议不具有强制力就可以虚与委蛇,那么将使检察建议流于形式,成为摆设。因此,在不改变检察建议性质的情况下,也必须赋予检察建议一定的执行力。具体的要求是,在检察建议中载明被建议单位应在一定的时限提交书面回复并对被建议单位的整改落实情况进行检查、督促。检察机关认为被建议单位书面回复未全面、客观的对检察建议予以回应的,可以要求被建议单位作出书面说明。必要的时候,检察机关可以就该检察建议所涉及的问题或被建议单位的回复情况向同级人大常委会和上级检察机关报告。
三、社会管理创新背景下的检察职务犯罪预防
社会管理创新是指在现有社会管理条件下,运用现有资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律,乃至社会管理的相关理念和规范,对现行社会管理理念、方法和机制进行改造、改进、改革,构建新的社会管理机制和制度,健全社会管理体系,以实现社会管理目标及一系列活动的过程。 对于社会管理创新中的检察功能,有学者作了深入分析论证,认为检察机关在加强和创新社会管理中承担着化解矛盾冲突、规范引导民众行为、维护社会秩序、监督制约权力、推动规则或者政策的形成等功能。 基于学界对该问题已有很丰富的研究成果,本文将侧重于探讨社会管理创新背景下如何创新职务犯罪预防的方式、方法和机制等问题。
(一)基层检察室——预防职务犯罪的新载体
基层检察室是检察机关法律监督职能向基层延伸的载体和触角,对于检察机关及时了解社情民意、畅通基层民众诉求渠道,维护广大弱势民众的切身利益与社会稳定具有重要意义。在社会管理创新的大背景下,充分发挥基层检察室对于新农村建设中职务犯罪的预防作用就显得更加突出。基层检察室不属于检察机关的具体业务部门,不具体办理案件,其职责以化解矛盾为主体、以强化法律监督职能为支撑。 其中职务犯罪预防是其重要职能之一。
1、充分发挥基层检察室在职务犯罪预防方面的信息收集功能。基层检察室具有近距离接触基层执法、近距离倾听群众呼声的优势。通过大量地接触基层民众,可以及时了解各种可能涉及职务犯罪的信息和线索。同时,基层检察室还应自觉争取当地党委、政府的领导和支持,主动加强与“二所一庭”(基层派出所、司法所和派出法庭)的配合、协调,深入推进执法信息的衔接工作,探索建立执法信息定期通报机制,不断推进与其他机关、单位的信息共享工作。
2、充分发挥基层检察室在职务犯罪预防方面的宣传、教育功能。基层检察室作为检察机关面向基层的一个窗口,在接待基层民众信访的同时,可以大力开展职务犯罪预防的宣传、教育工作,变固定日期的宣传、教育为日常例行的宣传、教育。基层检察室人员还应该主动深入机关、学校、厂矿、企业进行法制宣传、教育,提高全民的法制意识和水平,提高基层国家工作人员的廉政意识,促进基层政务廉洁。
3、充分发挥基层检察室在职务犯罪预防方面的处置功能。基层检察室在职务犯罪预防方面的处置功能包括三个方面的内容,其一是对收集的信息进行排查和分析;其二是对排查和分析出的问题及时向有关部门发出检察建议,特别是就制度、监督不到位的问题,要有针对性的向有关部门提出建制堵漏的建议,强化源头预防;其三是对发现的职务犯罪线索上报派驻院反贪、反渎部门并配合自侦部门进行初查和侦查。对涉嫌违纪违法的及时移送有关部门。
(二)派驻检察联络员——预防职务犯罪的新力量
如果说基层检察室的设立解决了职务犯罪预防面上的问题,那么,派驻检察联络员的设立就是解决职务犯罪预防点上的问题。所谓派驻检察联络员是指检察机关将本院的检察员派驻到其他国家机关,代表检察机关对所派驻的单位进行职务犯罪预防的工作人员。
由于检察机关的人员编制问题,同时也为了避免检察机关人员冗余,可以考虑以兼职的方式解决派驻检察联络员的人事编制问题。派驻检察联络员的工作接受本院的领导,对派驻工作中发现的问题应及时向本院汇报。同时,并非对所有国家机关都派驻检察联络员,而是对职务犯罪多发、易发部门,如国土、交通、建设等部门派驻检察联络员。
对于派驻检察联络员的职权问题,初步考虑可以赋予其以下职权:列席被派驻单位的办公会;查阅被派驻单位制定的规范性文件;了解被派驻单位作出的重大决策;参与被派驻单位信访接待工作;对被派驻单位进行职务犯罪预防方面的法制宣传、教育;对派驻工作中发现的问题以检察机关的名义提出检察建议等。
(三)联席会议制度——预防职务犯罪的新途径
检察机关在职务犯罪预防中应发挥主体作用,但并未排除其他机关在职务犯罪预防工作占据一席之地。因此,要确保职务犯罪预防工作的成效,加强检察机关与其他机关的协作就成为不可或缺的一环。特别是在一些专业性比较强的领域更需要相关部门的协作。这种协作不应是临时的、随机的、松散的协作,而是正式的、规范的、日常的协作,这就是联系会议制度。
联系会议制度设计首先必须充分考虑参与联系会议的单位,就目前国家体制来讲,必然要包含审计部门、监察部门、预防腐败部门、人事部门等单位,同时适当吸纳其他部门参与。其次要合理设计会议制度,联系会议可以分为例行会议和特别会议。例行会议可以一个季度召开一次,在发生特别情况需要通报、沟通、协调的时候可以召开特别会议。最后应对联系会议制度的开展情况进行动态评估,保证联系会议制度在职务犯罪预防上真正发挥作用,避免走过场,沦为形式。

本文系四川省乐山市预防职务犯罪研究中心2011年科研项目阶段性研究成果。

刘卫,男,四川省乐山市五通桥区人民检察院检察长。

王志,男,法学硕士,四川省乐山市五通桥区人民检察院检察委员会委员。

 


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