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从法律视角看失地农民的权益保障问题及对策

作者:帅丹梅    文章来源:本站原创     点击数:    更新时间:2013-12-05


从法律视角看失地农民的权益保障问题及对策
帅丹梅


    摘要:随着工业化和城市化进程的加快,大量的农民因失去土地而失去生活保障的状况已经引起普遍关注。从目前情况看,农村户口人员失地情况存在普遍;失地拆迁补偿形式简单;社会保障没有同步;失地后思想观念缺乏转变;生活水平下降。文章指出充分尊重和保护农民权益,适时转换农民身份,健全各项社会保障,对农民权益的基本内涵、历史变迁与现实特征进行分析,对城乡一体化改革进程中农民劳动权益、土地权益等经济权益的实现与保障情况进行了规范和实证研究等。
    关键词:失地;权益;制度;保障

    失地农民指土地被政府以行政征收后,没有固定收入来源、缺乏社会保障的一个特殊社会群体,本文重点研究失地后没有工作、生活困难的失地农民的权益保障问题,而不是广义上的失地农民。
    一、失地农民的概念及特点。
    (一)失地农民的历史沿革。
    上世纪90年代以来,每年300万农民为失地农民,现累计失地农民4000——5000万,其中完全没地没工作至少1000万以上,占20%,46%失地农民失地后生活水平下降,部分失地农民种田无地,就业无岗,保障无份,创业无钱,他们既有别于农民,又不同于城市居民,成为一个边缘群体,是随着改革开放、农村经济社会全面发展、农村生产力大大提高,农村工业化、城市化、城乡一体化进程不断加快,广大农村进行较大规模的公益事业、企业矿山、公路、桥梁等建设对农民土地进行征收失去土地而逐渐产生的中国社会各阶层中的一类特殊人群。
    改革开放前,广大农村生产力水平较低,国家在农村大规模的生产建设较少。土地是农民的命根子,农民基本上被束缚在土地上,靠耕种土地的收益来维持他们的基本生活。改革开放后随着农村社会经济的全面发展,农村工业化、城市化、城乡一体化进程加快,农民这一中国最大社会阶层各个方面发生了历史性的变化。
    1、土地已经不再是农民的命根子,农民对土地的依存度大大减小。据调查,四川盆周山区农业小县-北川羌族自治县,在2008年“5.12”汶川大地震前,全县人口16万人,其中农村人口13.8万人,农村总收入7.2亿元,其中农民外出务工总收入1.97亿元,占总收入的27.3%②。由此可见,农民对土地的依赖大大减小。
    2、农民人口比重不断下降。请看一组数据,1949年中国总人口5.4亿,当时农民人口目前没有查到任何资料,根据推算农民约4.59亿,占85%;1978年,全国总人口9.63亿,乡村人口7.9亿,占82.8%;1980年,全国总人口 9.87亿,乡村人口7.96亿,占80.61%;1986年,全国总人口10.75亿,乡村人口 8.11亿,占75.48 %;1990年全国总人口11.4亿,乡村人口8.41亿,占73.59%;据2001年第五次人口普查结果,中国总人口12.63亿,乡村人口8.07亿,占63.1%;截止2006年底,中国总人口13亿,乡村人口7.37亿,占56%③。不难看出我国农民人口基数与比重均在逐步下降。农民人口逐渐减少有以下几方面客观现实原因:
    一是有的农民因征地拆迁变为城市居民。如2007年6月,国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,设定新特区的目的是为积累城镇化经验,加快城市化进程,建设社会主义新农村。
    二是因为有的农民变成了新社会阶层。改革开放后,不少农民经商、办企业、进城务工,他们的生活来源已经完全脱离了在农村的土地,虽然他们不少人在农村还有土地,有的甚至仍然是农村户口,但是他们已经不是真正意义上的农民,变成了新社会阶层。
    三是因农村城镇化建设,一些农民土地被依法征收一定数量后,变为失地农民。农村人口不断减少最根本最直接的原因是农村社会生产力的发展和农村城市化进程的加快。一段时期以来,中央和国务院进一步加大了城乡一体化的力度,进一步缩小城乡差别,可以预见,农民人口的比重将随着社会经济的发展还会进一步下降。
    (二)失地农民的特征。
    1、因为工业化、城镇化建设,土地被依法征收,从事着非农业的工作,但是户口可能是农业户口;失去耐以生存的土地,但是为城市的发展作出巨大贡献。
    2、失去的土地应该达到一定的数量(人均只有0.3亩及以下)。根据现有法律法规和文件精神,失地农民应为:以农业合作社(村民小组、生产队)为单位,经核查扣除村民宅基地、农村集体二、三产业建设用地和公共建设用地后,经区国土资源局确权认定人均实有耕地不足0.3亩和农村集体经济组织土地全部征为国有用地而撤销建制和尚未撤销建制并部分办理或未办理农转非人员的农民,即为失地农民。
    3、失去的土地不是林地、宅基地、荒山荒坡等广义上的土地,而专指耕地,因为失去耕地对农民生活影响是无法估量的。
    二、失地农民应该享有的权益
    一是依法征收土地后应获得的补偿权,土地转让价格应由市场来认定,应允许各地提高征地补偿标准,在符合土地总规划和城镇规划的基础上,使失地农民得到较为公平合理的补偿,包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费等。二是依法享有政府的救济救助权。政府机构及社会援助机构应提供多方面的援助,为其提供行政救助、法律援助等,确保在合法权益遭受侵害时能及时得到保护和支援。三是依法纳入社会保障机制,将失地农民人群纳入最低生活保障范围,同时,农民失地之后就业之前享有一定的生活补助,规定失地农民的失业保险,在批准征地时一次性缴纳失业保险费,可享受获取一定时限的失业保险金、职业介绍和职业培训服务、相应补贴等权利。四是依法享有医疗保障权,失地农民享有新型农村合作医疗保险等多层次、多形式的医疗保障,能基本解决现阶段城镇化地域的医疗保障问题。五是依法享有养老保障权,建立失地农民社会养老保险体系,科学配置社会养老保险基金,健全由政府、集体、个人意见统筹,由城镇建设开发方支付的筹集方式。
    三、我国土地使用权的法律缺陷。
    我国以土地所有权的性质划分使用权的种类,而且为不同性质的土地使用权设定不同的制度和待遇。国有土地使用权、集体土地使用权、土地承包经营权都属于用益物权,对这三种权利有不同的产生规定、有续期限、流转制度。对集体土地使用权缺乏法律规定。
    1、建设用地使用权的权利存续期限规定不明确,国有土地使用权期限过短。在使用权期限到来时,房屋权利人却不能再有使用土地的权利,地上房屋面临被没收的危险,有期物权与无期物权产生了对抗。国有土地使用权期限届满的,根据《城市房地产管理法》第21条规定:“可申请续期”,否则土地使用权由国家无偿收回,而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得,土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”这一规定有违民法的公平原则。集体土地使用权一般没有期限的限制,造成了土地资源的浪费。
    2、集体土地使用权禁止流转。集体土地使用权的主体是集体企事业单位及农村居民。集体土地使用权也是财产权,财产的所有者可依自己的意思自由处分自己的财产,由于集体土地使用权禁止流转,集体土地使用者并没有处分集体土地使用权这一财产的自由。法律禁止集体土地使用权的流转,并没有禁止地上房屋的流转。我国法律不允许集体土地使用权的转移,但又不能限制地上附着物的权利转移,从而在实际上也限制不了集体土地使用权的转移,这在城市、农村大融合的今天法律的规定显然是滞后了。集体土地使用权可以进行自由流转是不以人的意志为转移的,而我国有关这方面的规定是很少的,不能适应经济社会发展的需要。
    3、土地承包经营权制度的缺陷。土地承包经营权是用益物权,但是土地承包经营关系又依合同而成立,权利、义务又由合同规定,使这种用益物权又带有债权的属性。也是因为如此,法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第14条规定:“承包方未经发包方同意转让合同、转包或者互换经营权标的物的,人民法院应认定该转让、转包、互换行为无效;”《土地承包法》第37条规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意,采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案”。因此,在对农户享有的承包经营权进行保护时,不能予以物权属性的有效保护。在现实生活中,发包方任意处置合同的事件时有发生,发包方的这种行为固然有他历史上的原因,但是与土地承包经营权的债权表现不无相关,而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。
    4、土地使用权的效力范围不明确。土地使用者对土地的使用目的是从事农业生产或者兴建建筑物、构筑物,土地使用权人获得土地并不是要获得与土地相关财产的所有权,只是欲从利用土地的行为中获得收益而已,土地使用权人经依法批准,可为地上空间的利用,亦可为地下空间的利用,如建地下室等。土地使用权人与非土地使用权人如何分享对地下空间的使用权,这是应该解决的问题。
    5、土地使用权何时产生不明确,从而导致土地使用权受到侵害时,土地使用权人的利益不能得到很好的保护。《土地管理法》第11条规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权”。对集体土地使用权也使用了“确认”。《土地管理法》第13条规定:“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”《土地承包法》没有土地承包经营权何时产生的规定,在实践上,如果土地使用权人的权利受到他人的侵犯,对于建设用地使用权而言,由于没有国有土地使用证或者集体土地建设用地使用证来证明权利的存在,法院一般要求当事人转入土地确权案件由政府确权,或者驳回当事人的起诉。对于土地承包经营权而言,类似的问题也时有出现。因此,必须明确土地使用权何时产生并受法律保护。
    四、以法律完善与制度建设为基础,建立失地农民权益保障机制
    (一)从利益补偿与权利保障角度维护失地农民土地权益。
    1、改革农村土地产权制度,通过立法界定产权归属和所有权主体。实践证明,要有效地维护农民的土地权益,关键在于明晰土地产权。土地产权改革的基本方向就是实现国有土地与集体土地的权利均衡。集体土地能否和城市土地一样设立建设用地,能否以集体的意志决定转让,是我国土地制度需要进一步研究探索的问题,明确土地所有权,让农民真正享有土地收益权。
    2、引入市场机制,杜绝土地交易中的暗箱操作,一个重要方式就是形成由市场决定土地价格的机制,合理制订工业用地价格,有必要确定工业用地的最低价格作为底线。在土地出让方面,实行公开运作的招标、拍卖、挂牌等方式,运用市场机制形成和确定土地价格,使竞争力强的好项目优先获得土地。只有引入市场机制,农民对土地的所有权、使用权、处置权等财产权才能得到充分的尊重,利益才能得到真正的保护。土地是农村最基本、最重要的生产要素,能否充分发挥土地这种生产要素在市场经济条件下增加农民收入的作用,是衡量土地产权制度是否合理、是否科学、是否有效的基本标准。
    3、健全畅通有效的农民利益表达机制。在充分发挥基层民主的基础上,让广大农民通过合法、正当的途径和方式,把自己的态度、情绪、想法和意见向社会和政府表达,村民自治亟需通过制度建设来建立和健全,完善农民利益表达机制,不断拓宽农民政治参与渠道,使农民利益的表达制度化、法制化、有序化。
    4、完善社会保障立法和纠纷解决机制,加快建立失地农民社会保障制度和土地制裁制度。为失地农民建立完善的社会保障制度是对失地农民进行保护的根本解决方案,这也是土地征用补偿机制的核心所在。随着工业化和城镇化进程的不断加快及农民法律意识的进一步提高,由土地引发的社会矛盾特别是补偿问题的争议会越来越多。批准征地权的只有省或国务院两级政府,然而这两级政府目前都没有设立仲裁机构,即使设立了面对如此众多的土地纠纷争议也根本无暇顾及。可以考虑设立专门的土地纠纷仲裁机构,通过正当的司法救助程序维护失地农民的合法权益。
    (二)完善农民权益保障的行政途径。
    1、在行政法律规定的范围内实施行政征收行为。政府具有行政管理职能同时又提供公共服务的,法治政府应注重政府权力的有限性,尊重公民个人的人权,接受公民个人、政法部门、公共媒体、监督组织等监督,按照阳光政府、有限政府的机制要求确保行政权的有利运转,土地征收容易导致行政权的滥用,在判断征收行为时首先看是否符合社会公共利益,而不能简单的看地方政府GDP指数与少数房地产开发企业的利益,形成保护集体土地、耕地的激励机制与有效管制行政机关及行政人员行为的约束机制。
    2、完善征地补偿程序,制定合理的制定补偿标准。根据现阶段各地不同的土地利用情况,按照公平的补偿原则,在土地流转过程中保障农民的经济权益,尊重市场经济规律,避免损害农民的合法利益,征地补偿应与现阶段耕地产值相符。同时对于失地农民除了一次性征地经济补偿外,按照保障农民的长期生活为原则,政府可采取土地换社保等保障措施,关注失地农民的最低生活保障,最大限度的保护失地农民的权益。
    3、加大政府监察力度,保障农民权益。劳动监察部门应健全社会保障监察体制,加大劳动监察力度,对侵害农民工权益的行为坚决予以取缔;劳动保障部门积极研究城乡体制的社会保障方案,提高劳动保险的社会化程度;司法部门应对违反劳动用工法律规范的行为和拖欠农民工劳动报酬的行为予以查处,依法建立企业信用查询平台,构建完备的法律监督网络。


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