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境行政公益诉讼制度的构建:台湾的经验与借鉴

作者:赵勇    文章来源:本站原创     点击数:    更新时间:2017-03-10

环境行政公益诉讼制度的构建:台湾的经验与借鉴

赵勇

(乐山师范学院 政法学院,四川 乐山 614000

  要:随着经济的快速发展,我国环境问题也日益突出。201571日全国人大颁布有关公益诉讼试点的决定,开始试点环境行政公益诉讼。我国台湾地区从1999年《空气污染防制法》开始,效仿美国环境立法,建立起了环境公民诉讼制度。台湾环境公民诉讼制度建立十余年来,“最高行政法院”与各高等行政法院共审理了二十余件环境公民诉讼案件,澄清了一些法律所未明确规定的问题,有效地推动了台湾地区环境运动的发展。台湾地区环境公民诉讼的经验能够为我国环境行政公益诉讼制度的构建提供借鉴,在立法、程序、诉讼主体、受案范围等方面均有重要参考价值。

关键词:环境 行政 公益诉讼 台湾 公民诉讼

中图分类号D915.4  文献标志码:A

Construction of Environmental Administrative Public Interests Litigation: Experience and Reference of Taiwan Province

ZHAOYong

(School of political and law, Leshan Normal University, Leshan Sichuan 614000,China)

Abstract: With the development of economy, the environmental problem is increasingly outstanding in China. To solve the problem, the environmental administrative public interests litigation pilot program began on July 2015. Taiwan province has constructed the environmental citizen litigation since 1999, and the administrative courts have tried many environmental citizen cases and clarified some problems that the law does not provided. The experience of environmental citizen suit in Taiwan province can provide reference for the construction of China's environmental administrative public interests litigation system, and has important reference value in legislation, procedure, subject of litigation, scope of accepting cases.

Key Words: Environmental; Administrative; Public Interests Litigation; Taiwan; Citizen Suit.

 

伴随着经济的快速发展,中国的环境问题也日益凸现,为了缓解环境问题,近年来国家通过修订环境保护方面的法律,逐步加强了环境污染的监督和执法力度,同时也建立了环境民事公益诉讼制度来保障公民环境权益。201571日全国人大常委会又通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,试点由检察机关提起环境行政公益诉讼,通过司法权监督各级行政机关在生态环境和资源保护等领域的执法工作,开始探索环境行政公益诉讼制度的建设。由于能够较为有效地监督行政机关环境执法活动,保证其依法行使环境执法权,维护公民环境权益,许多国家和地区都已经建立起了环境行政公益诉讼制度,我国台湾地区从1999年《环境污染防制法》开始,就建立起了环境公民诉讼制度,取得了良好的成效,促进了台湾环境保护运动的发展。本文试图通过分析其立法与司法经验,为我国环境行政公益诉讼制度的构建提供参考与借鉴。

一、台湾环境公民诉讼立法

台湾环境公民诉讼立法始于1999年《空气污染防制法》的修订,该法第81规定:“公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,受害人民或公益团体得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行。”该条正式创设了环境公民诉讼制度。

环境公民诉讼制度随后在多部环境保护法律中被采纳,1999 714日《废弃物清理法》、200022日《土壤及地下水污染整治法》、2000111日《海洋污染防治法》、2002 425 日《水污染防治法》、200318日《环境影响评估法》、201616日《国土计划法》等环境保护法律相继公布,这些环境法律中均有公民诉讼的规定,而且除个别文字出入外,其内容与《空气污染防制法》完全相同。

20021211日,台湾又公布了一项重要的环境立法:《环境基本法》,与前述管制性环境立法不同,《环境基本法》属于政策性立法,其目标是确立整体国家的环境政策导向、原则与制度,规范国家的环境法制中所需的基础制度,是对环境法律制度未来的导向性要求。因此,《环境基本法》更能够体现未来台湾环境法制发展的方向。在该法中,环境公民诉讼同样作为一项重要的环境法律制度被加以规定。该法第34条规定:“各级政府疏于执行时,人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告,向行政法院提起诉讼。”

 

1:环境公民诉讼相关法律规定异同汇总表

法律名称

提起诉讼主体

被告

管辖法院

违法行为

环境违法主体

告知后等待起诉期限

空气污染防制法

受害人民或公益团体

主管机关

行政法院

怠于执行职务

公私场所

六十日

废弃物清理法

受害人民或公益团体

主管机关

高等行政法院

怠于执行职务

公私场所

六十日

土壤及地下水污染整治法

受害人民或公益团体

主管机关

行政法院

怠于执行职务

公私场所

六十日

海洋污染防治法

受害人民或公益团体

主管机关

行政法院

怠于执行职务

公私场所

六十日

水污染防治法

受害人民或公益团体

主管机关

高等行政法院

怠忽执行职务

事业、污水下水道系统

六十日

环境基本法

人民或公益团体

主管机关

行政法院

 

 

 

环境影响评估法

人民或公益团体

主管机关

行政法院

怠于执行职务

开发单位

六十日

国土计划法

人民或公益团体

主管机关

行政法院

怠于执行职务

申请人

六十日

 

对于设立公民诉讼制度的理由,在《空气污染防制法》制定之时,立法机构并未予以说明,此后在《废弃物清理法》和《水污染防治法》制定之时,对于此一制度的立法理由方才进行了说明,其中尤以《水污染防治法》最为详细:“本条公民诉讼之建置,系赋予私人或团体向行政法院提起诉讼,其目的在于藉由民众与法院之介入,用以督促主管机关积极的执法。本制度之建立,一方面由于诉讼的压力,主管机关较会积极执法,以避免环境纠纷的发生;另一方面,提供民众一条体制内的参与管道,以免要求无门而动辄走上街头。”[[1]]

2002年《环境基本法》制定时,立法机关也简单明示了第34条的立法理由:“为督促政府能彻底执行环境保护工作,各级政府疏于执行时,人民或公益团体得以主管机关为被告,向行政法院提起诉讼。”[[2]]

可见,环境领域公民诉讼制度建立的原因主要有三个:其一,建立公民诉讼制度的最根本原因在于缓解污染问题。台湾地区从1950年代步入工业化后,伴随着经济的高速发展,环境资源被不断消耗,环境问题日益突出。环境问题既影响着公民身体健康,也会对已经渡过起步阶段的台湾经济带来负面影响,因此,有必要建立一套行之有效的环境保护制度,以增进公民环境权益,促进经济持续发展。

其二,监督行政机关积极履行环境执法权力,迅速处理环境事件。环境问题的解决,除了要有严密的法律制度与规范之外,还必须有严格的环境执法。由于现代经济的发展往往伴随着环境的破坏,地方政府有时为了保护本地方经济利益,可能会放松环境执法,甚至纵容环境破坏。另一方面,由于行政系统运转普遍存在效率低下的问题,因而,在处理环境问题上,行政机关往往也存在拖延执法的现象。所以,通过赋予公民起诉政府部门怠于履行职责的权利,可以一定程度上解决环境执法效率低下、渎职等问题,提高环境执法的效率。

其三,为公民提供法律内的权利救济途径,避免因诉求无门而动辄走上街头政治的道路。环境问题关系公民切身利益,当环境问题发生后,公民由于自身健康、生命、财产等权益受到侵害或有侵害之虞时,必将积极维护自己的权益。公民的这种维权行动首先将选择最有效率的法律途径,但当法律并未为其提供这一途径时,公民的维权将只能采用法律手段之外的政治手段了,通过集会、游行、示威等方式表达自己的诉求,向政府施压以期解决问题,但是这种街头政治的手段一方面会造成社会的无序,另一方面其效果本身也并不太理想。因此,在法律制度内为公民环境维权提供一套有效的机制,必将减少街头政治的发生。

二、台湾环境公民诉讼的条件

从台湾环境公益诉讼立法及行政诉讼法的规定来看,环境公民诉讼的提起须具备以下条件:

第一,公民诉讼的提起,必须有法律的特别规定。1998年台湾《行政诉讼法》修改后,其第九条增加了有关公益诉讼的规定:“人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关之违法行为,得提起行政诉讼。”但同时也要求“但以法律有特别规定者为限。”因此,环境公民诉讼的提起也必须有法律的明确规定,除前文所列明的八部法律外,其他环境法律并未明确规定公民诉讼制度,即使发生了类似的案件,也不得提起公民诉讼。

第二,公私场所,事业、污水下水道系统,开发单位,申请人违反环保法律后,主管机关未积极履行其法定义务。提起公民诉讼首先必须存在环境破坏的行为,且根据法律规定这种破坏行为又是法律所禁止的,出现环境破坏行为后,行政机关如果未积极履行自己的法定监督或处罚职责,人民方才有权就此不作为提出质疑,采取相应行动。

第三,提起公民诉讼之前,受害人民或公益团体须以书面形式载明主管机关疏于执行法定职责的具体内容,并告知主管机关,如主管机关于书面送达之日起六十日内仍未依法执行,方可提起公民诉讼。

公民诉讼制度的设立,虽然其立足点在于为公民提供更健全的权益救济,但这一制度,同样也会带来一定的弊端,一方面会增加司法机关的案件压力,法院受理的案件数量会大大增加,可能导致法院不堪重负,影响司法质量;另一方面也会影响行政机关执法资源的调配,降低行政效率。此外,也会出现少数人利用公民诉讼制度恶意起诉,以实现其违法目的。

因此,在环境公民诉讼制度中,专门设计了这样一个缓冲的机制,即给予行政机关主动履行其职责的机会,当事人通过告知行政机关未履行职责的内容,敦促其主动履行监管职责,如果经过敦促、提醒,行政机关主动履行了职责,则这些案件不会进入司法程序,法院压力将大大减轻。当然,这一催促期不是无限的,法律只规定了六十日的时间,如果行政机关超过六十日,仍然不履行其职责,公民即可提起公益诉讼。11

第四,须由受害人民或公益团体提起,被告为主管(行政)机关。主管机关在书面告知送达六十日后,仍未依法执行其职务,则人民或公益团体可以以主管机关为被告,提起公民诉讼。法律中所规定的可以提起公民诉讼的“人民”既包括自然人,也包括各类法人或非法人团体。除了“人民”之外,公益团体也可以提起公民诉讼。公益团体必须是依人民团体法成立的社团法人或以基金会方式成立的财团法人,并须向地方法院完成法人登记,而且必须是非营利组织(公益组织)。是否为公益组织除从该组织章程规定的宗旨和主张判断外,还须从其实际是否从事公益活动进行判断。[[3]]46-47至于该团体是否必须与环境保护相关,法律并无明文规定。

人民提起公民诉讼与公益团体提起公民诉讼的最大不同在于,提起公民诉讼必须是“受害人民”。前文已述,由于公民诉讼也会产生许多弊端,因此,为了避免这些不良后果的出现,法律除了设立告知期限外,还规定提起公民诉讼的“人民”必须是“受害人民”。12

但是对何谓“受害人民”,法律并未明确规定。如果仅从字面将其理解为法定权利或利益受侵害之人的话,则此类案件将完全符合《行政诉讼法》主观诉讼的条件,无需另外重复规定公民诉讼制度。[[4]]因此,学术界普遍认为,这里的“受害人民”应作广义理解。李建良认为,台湾环境公民诉讼系仿效自美国《清洁水法》(The Clean Water Act),该法第505条(a)规定,任何人(any citizen)均可提起诉讼,而同条(g)对何为任何人作了解释:任何人是指其利益遭受或即将遭受不利影响的人。13因此,美国《清洁水法》也并未赋予所有人起诉权,有权提起诉讼者必须与环境破坏行为有利益关联。因此,所谓“受害人民”需要扩及至“利益”遭受影响或有受影响之虞之人。[4]而且这里的所谓利益,不得是法律规定的利益,而是事实上的利益。[[5]]

第五,公民诉讼必须向行政法院提起。人民或公益团体提起公民诉讼时须向行政法院提出,这里的行政法院,仅指高等行政法院。根据《行政诉讼法》第3-1条的规定被视为行政法院的受理行政诉讼的地方法院行政诉讼庭,并不属于这里行政法院的范畴,因其根据《行政诉讼法》的规定只能审理简易程序、交通裁决等案件。同时“最高行政法院”也不属于这里的行政法院,因为《行政法院组织》所规定的“最高行政法院”管辖范围除了高等行政法院审理的二审案件外,只有法律明确规定由其管辖的案件,而相关环境法律均未规定由“最高行政法院”专门管辖公民诉讼案件。因此,虽然只有《废弃物清理法》和《水污染防治法》规定了公民诉讼须向高等行政法院起诉,但除此之外的其他环境公民诉讼也均须向高等行政法院起诉,方才符合法律的规定。

三、台湾环境公民诉讼的司法实践

1999年,《空气污染防制法》修订通过之后,虽然在法律上已经有了公民诉讼的规定,但在诉讼实务方面此一制度却迟迟未被利用,直到2003年《环境影响评估法》颁布并实施之后,此类公民诉讼案件才开始出现。在环境公民诉讼制度建立后的十余年间,截止至20136月,台北、台中、高雄高等行政法院共审理此类案件21件,“最高行政法院”也审理了关于公民诉讼的上诉(针对判决)和抗告(针对裁定)案件16件。具体情况见下表2[[6]]14

2:环境公民诉讼统计表

法律    裁判法院

“最高行政法院”

台北高等行政法院

台中高等行政法院

高雄高等行政法院

空气污染防制法

1

1

0

0

废弃物清理法

2

2

0

0

土壤及地下水污染整治法

0

0

0

0

海洋污染防治法

0

0

0

0

水污染防治法

1

0

0

1

环境基本法

0

0

0

0

环境影响评估法

12

14

0

3

国土计划法

尚未实施

合计

16

17

0

4

 

分析行政法院审理环境公民诉讼案件的情况可以发现以下几个特点:

其一,依据各环保法律提起的环境公民诉讼案件数量不均衡。其中《环境影响评估法》类案件数量最多,达到17件(不包括“最高行政法院”的二审案件),占到总数的81%,其次为《废弃物法理法》类案件,有2件,占总数的9.5%,《空气污染防制法》类案件和《水污染防治法》类案件各有1件,各占总数的4.7%,而《土壤及地下水污染整治法》、《海洋污染防治法》均没有相关案件。同时被许多学者誉为“环境宪法”的《环境基本法》也没有一件相关案件,这无疑与其地位并不相当。究其原因,与其未明确规定适用于所有环境事项有关。该法第34条规定,提起行政诉讼须“依法律”,自然司法机关、行政机关在适用该法时就会作限缩解释,影响其充分适用。15而且由于制定的较为抽象,各级政府甚至竟以其没有处罚规则而不予执行。

其二,行政法院之间审理环境公民诉讼数量不均衡。台湾地区目前有三个高等行政法院,台北、台中、高雄(此外台南高等行政法院正在筹备之中)。由于经济发展水平的差异,三个高等行政法院审理的环境公民诉讼案件以台北高等行政法院最多,共17件,其次为高雄高等行政法院,共4件,而台中高等行政法院没有公民诉讼案件。

第三,从原告类型来看,公民提起诉讼与公益组织提起诉讼不分伯仲。各环保法律均规定,受害人民和公益组织均有权提起公民诉讼。从诉讼实务来看,由人民(包括自然人、法人和非法人组织)提起的公民诉讼与由公益组织提起的公民诉讼数量差别不大。由人民起诉的案件原告主要是自然人。由公益组织提起诉讼的案件,作为原告的公益组织主要是环保组织,如台湾环境保护联盟、荒野保护协会、野鸟学会、台湾蛮野心足生态协会、高雄市旗山尊怀活水人文协会等;也有与环境保护无关的公益组织,如专业者都市改革组织。此外也存在部分案件由自然人和公益组织共同提起的情况。

第四,从裁判结果来看,大多数公益诉讼未获法院支持,仅有少数案件,原告得以获胜。从1999年公民诉讼制度建立开始,环境公民诉讼不断涌现,但大部分案件均以失败告终。直到2012920日,“最高行政法院”裁定驳回美丽湾度假村股份有限公司的上诉,方才诞生首例台湾环境公民诉讼胜诉案例。在此之前,20091126日台北高等行政法院曾就当地居民针对“新竹县湖口垃圾转运站兴建计划”,未经环境影响评估提起的公民诉讼,作出过原告胜诉的判决,但因此案后被上诉至“最高行政法院”并发回重审,台北高等行政法院重审后又被上诉,历经5年后,直到20131219日“最高行政法院”方才作出支持原告的终审判决。因此,学术界将美丽湾案视为台湾公民诉讼胜诉第一案。目前环境公民诉讼原告胜诉案件仅此两件。

环境公民诉讼制度建立后十几年来,行政法院在尊重行政机关专业判断的基础之上,通过审判权的行使,强化了法院在监督环境执法方面的功能;通过案件的审理,在“受害人民”的判断16、诉讼种类17等法律未明确规的方面已经取得了一定的进展,有效地推动了台湾地区环境运动的发展。

不过,台湾地区环境公民诉讼制度仍然处于探索阶段,诉讼效果仍显不足。一方面,由于既有理论的羁绊和法律制度的不完善,大量理论问题尚未解决。[3]52-53另一方面,司法实践中的阻力仍然存在,行政机关常常会对抗法院的审判。如“最高行政法院”于2010121日判决撤销行政院环境保护署作出的中科三期环境影响评估审查结论后,“环保署”于210日在几大报纸连续4天发布新闻稿,宣称法院判决破坏环评体制,主张被撤销的环评审查结论并非无效,“国科会”所核发的开发许可证仍有效力,引发学界许多学者的批评。此案虽非公民诉讼案件,但“环保署”的对行政法院裁判的反应也足以反映出行政机关对公民诉讼的抵制态度。这都影响了环境公民诉讼制度作用的充分发挥。

四、台湾环境公民诉讼制度的启示与借鉴

台湾地区环境公民诉讼制度建立十余年来,经过学术界和实务界的共同努力,已经积累了较为丰富的理论和实务经验,虽然其效果仍不尽如人意,但此一制度一直在不断地完善之中,未来必将承担起环境保护的法治重任。台湾地区公民诉讼制度理论和实践的经验与教训,对于刚刚起步的大陆环境行政公益诉讼制度,具有重要的启示与借鉴价值:

第一,环境行政公益诉讼制度立法。相较于台湾地区的环境公民诉讼立法,大陆有关环境行政公益诉讼的立法目前仍然是空白。虽然《民事诉讼法》第55条规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但此仅限于民事诉讼案件。而《环境保护法》第58条规定的对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,环境公益组织可以向人民法院提起诉讼,又语焉不详,未明确是否包括行政诉讼。目前与环境行政公益诉讼有关的法律规定仅有201571日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。因此,必须首先加强立法,建立起基本的环境行政公益诉讼法律制度,为司法机关审理环境行政公益案件提供法律依据,避免非法司法。18

环境行政公益诉讼的立法,可以效仿台湾地区采用基本法加一般法的立法模式。首先在《环境保护法》中明确规定环境保护领域的行政公益诉讼制度,将其作为环境保护领域的基本制度和原则。在此基础之上,各专门环境保护法律分别详细规定行政公益诉讼制度的具体内容。由于《行政诉讼法》第12条已经明确规定法院可以受理法律、法规规定的其他行政案件,因此,在不对《行政诉讼法》进行修改的情况之下建立环境行政公益诉讼制度,不会有任何法律障碍。

第二,环境行政公益诉讼的原告。公益诉讼原告范围和类型,直接影响着此一制度的效果,因此,环境行政公益诉讼的原告范围和类型,应当尽量扩充。当前我国环境行政公益诉讼试点仅赋予了检察机关起诉权,公民、法人、非法人组织和公益组织并未被包括在原告范围之内。如此制度设定存在明显的问题:因为检察机关在当前我国机关体系中,其地位并不独立,检察机关的人、财、物均依附于地方党委和政府,这就导致检察机关在处理关系地方政府利益的环境保护案件时,必然力不从心,19环境行政公益诉讼制度的立法目的自然也无法实现。

因而,除检察机关之外,还应赋予其他一些主体原告资格。我国环境行政公益诉讼可以借鉴台湾地区的立法,将公民、法人及非法人组织均纳入原告的范围,这些主体数量庞大,相较于检察机关,其行动效率高,对环境问题较为敏锐,能够对行政机关环境违法进行全面监督。但是,如果所有公民、法人及非法人组织均无条件地可以提起环境行政公益诉讼,也会带来一定弊端:一方面,诉讼数量会爆炸式增长,超出法院承受能力,影响法院司法审判;另一方面,某些主体会滥用诉权,利用公益诉讼实现其非法目的。因此,有权提起环境行政公益诉讼的公民、法人或其他组织应当与环境违法有一定的利益联系。这种利益联系,无需法律上的权利或利益,只要是事实上的利益即可。

此外,公益组织也应当被赋予原告资格。公民个人提起公益诉讼有诸多的不便,财力、人力、时间、专业知识等均较为有限,因此其效果可能较差。而公益组织由于其是长期从事公益活动的组织,因此在人力、财力、专业知识等方面均有充足的基础,能够承担起漫长、繁琐的诉讼程序,其在诉讼效果方面较有优势。我国《环境保护法》中虽然已经赋予了环境公益组织提起环境民事公益诉讼的主体资格,但其范围仍然较为狭窄。笔者建议可以将所有公益组织均纳入原告的范围,无须仅仅限制于环境公益组织,因为环境公益组织除在环境保护专业知识方面具有一定优势外,与其他公益组织并无不同,而这一优势其他公益组织通过聘请环保专家同样可以具备。至于公益组织的条件,目前《环境保护法》规定的条件过于苛刻,要求五年内无违法纪录,而对违法范围又未予以明示。对此,笔者建议可以将无违法纪录时间缩短至1-2年,而且必须明确违法的范围,不得将任何违法都作为限制其起诉的条件。此外,公益组织必须是长期从事公益活动的组织,而不能是为了某一案件而成立的带有明显个案目的的组织。

第三,环境行政公益诉讼的程序。台湾地区环境公民诉讼程序基本照搬了美国环境公民诉讼程序的程序,在司法实践中也证明了这一套程序在防止滥诉、减轻法院压力的同时,较为充分地保障了公民的环境权益。因此,对于我国环境行政公益诉讼制度而言,同样可以参考借鉴。公民等诉讼主体在自身利益受到他人侵害,而行政机关又不履行其法定职责时,不得直接向法院提起公益诉讼,必须先行书面通知行政机关其违法事实,敦促其主动履行法定职责。行政机关如在接到通知后一定期限内(如60日)仍拒绝履行,则此时相关主体方可向法院提起行政公益诉讼。20不过,为了更充分地保障公民等主体的环境权益,法律也应当例外规定:在有必须实施紧急处置情况时,公民等相关主体可以直接向法院提起诉讼,并可要求法院立即发出先予执行的裁决,以防止不可挽回的损害的发生。

第四,环境行政诉讼的受案范围。台湾地区环境公民诉讼要求相关主体只能在行政机关怠于履行其法定职责时提起诉讼,即被起诉的只能是行政机关的不作为,此一规定同样源自于美国《清洁水法》21,在理论界与实务界也并未引起多少质疑。其立法理由在于,如果是作为行为违法,则存在行政相对人或利害关系人,这些主体可以通过一般行政诉讼维护自己的权益。不过,仔细推敲就会发现,在作为行为违法的情况之下,也会存在行政相对人或利害关系人不起诉的情形,而且还存在法定权益未受损,但事实利益受损的情况,这无疑不符合一般行政诉讼的起诉条件。因此,我国环境行政公益诉讼的受案范围不应拘泥于行政机关的不作为违法,有必要将行政机关的作为违法也纳入其中。

此外,台湾环境公民诉讼制度虽然未如美国《清洁水法》明确限定仅行政机关的非裁量不作为行为违法方可提起公民诉讼,但理论界与司法界却均持此种观点。此种观点也存在一定不足,即对于滥用裁量权的违法不作为并未将其纳入公民诉讼范围,这对于保护公民环境权益无疑是不利的。因此,我国环境行政公益诉讼制度应当将滥用裁量权的违法行为也纳入受案范围之内,为公民环境权益提供更全面的保障。

五、结语

环境行政公益诉讼制度作为现代国家一项重要的环境保护法律制度,在我国目前尚处于试点阶段。台湾地区从1999年以来,经过十余年的运作,已经基本形成了一套较为有效的环境公民诉讼制度,积累了丰富的理论与实践经验。中国环境行政公益诉讼制度的建立,应当积极吸收和借鉴这些既有成果,并结合自身实际构建一套完善且科学的法律体系。不能因为某些不切实际的偏见与幻想忽视行政公益诉讼的立法、程序、诉讼主体、受案范围等制度的科学设计,也不能因为经济增长压力和地方政府反对而使行政公益诉讼制度徒具其名,沦为装点门面的工具。如此方能真正实现公民环境权益的保障,推动环境保护事业的发展。

 

注释:

《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条。

1999年修订时为第74条,后该法经数次修订,公民诉讼条文变为第81条,条文内容未进行过修改。

在最初提交的“空气污染防制法修正案草案”中,并无公民诉讼的内容,仅规定公民遭受空气污染侵害后有权向侵害人要求赔偿,并可请求法院强制执行。其时恰逢《行政诉讼法》也在修改,《行政诉讼法》修正草案中规定了公民诉讼(公益诉讼)的制度,因此,有立法委员提出修改此条草案,建立空气污染公民诉讼制度,此一提议获得了多数委员支持。参见《立法院公报》第86卷,第56期,第281-284页。

《废弃物清理法》第72条(最初为第34条之一),《土壤及地下水污染整治法》第54条(最初为第49条),《海洋污染防治法》第59条,《水污染防治法》第72条,《环境影响评估法》第23条,《国土计划法》第34条。

需要说明的是,并非所有环境保护法律均明确规定了环境公民诉讼制度,除以上列举的环境保护法律外,其他环境方面的法律并未规定公民诉讼制度,如《噪音管制法》、《资源回收再利用法》、《自来水法》、《毒性化学物质管理法》、《环境用药管理法》、《公害纠纷处理法》、《放射性物料管理法》等。

台湾地区旧的行政诉讼制度只承认公民的主观诉讼,即公民只有自身法律权益切实受到侵害后才能提起行政诉讼。这就使大量法律权益并未受到侵害,但其事实上的利益却又受到影响的公民无法针对行政机关的环境执法提起行政诉讼。

台湾从1950年代开始工业化,经济发展带来的环境污染和破坏,到了1970年代已经非常严重,但台湾社会长期迷醉于经济快速发展成果,迟迟未能意识到环境问题的危害,直到1980年代,才被层出不穷的公害事件唤醒,反公害组织和环保团体大量出现,环境运动迅速兴起。由于法律救济制度的缺乏,20世纪的环境运动主要采用请愿、公听会、说明会、游行、静坐、围厂等方式进行。典型的环境事件如:1986年鹿港反杜邦运动、1987年反五轻运动、1988年林园事件、1997年内湖保护区反慈济开发事件等。

《空气污染防制法》、《废弃物清理法》、《土壤及地下水污染整治法》、《海洋污染防治法》。

《水污染防治法》

《环境影响评估法》

《国土计划法》

11在《废弃物清理法》第34条立法理由中对此作了说明:公民诉讼以满足公益为目的,但若过于宽松,可能影响主管机关执法之资源调配,因此在法条中明定限制条件,如提起告诉者,应有相当程度的利益关联,以及六十日前事先告知...等。《立法院公报》,第88卷,第37期,第167页。

12《水污染防治法》第72条立法理由对此作了说明:公民诉讼之提起在于满足公益为目的,但若宽松,可能不当影响主管机关执法上之资源调配,亦可能大幅增加法院的负担,因此拟定限制条件如下:(1)提起告诉者应有相当程度的利益关联。(2)被告若为主管机关首长,其起诉构成要件应为主管机关作为,并限定在非裁量权之行为。《立法院公报》,第91卷,第28期,第295-296页。

1333 U.S. Code § 1365.

(g) “Citizen” defined

For the purposes of this section the term “citizen” means a person or persons having an interest which is or may be adversely affected.

14《环境基本法》与《国土计划法》信息为笔者增加。

15“环保署”在2010324日召开的“研商交环保法法规规定之公民诉讼建置于公害陈情网站事宜”会议上得出结论:“现行环保法规明定公民诉讼条款者确认有环境影响评估法、空气污染防制法、水污染防治法、海洋污染防治法、废弃物清理法、土壤及地下水污染整治法等,至于环境基本法第34条之规定属宣示性质,尚无具体应办事项。”台北高等行政法院在其104年度诉字第830号裁定中申明:“环境基本法第34条第1 项既规定人民或公益团体得‘依法律’向行政法院提起诉讼,则于解释上,环境基本法第34条第1 项本身自非属独立赋予人民‘诉权’之法律依据;人民或公益团体仍须依环境基本法以外其他法律之特别规定,如环境影响评估法23条第9 项、空气污染防制法81条第2 项、水污染防治法第72条第1 项后段、土壤及地下水污染整治法第54条第2 项、海洋污染防治法第59条第2 项、废弃物清理法第72条第1 项后段等规定,始得向高等行政法院提起行政诉讼。”

16虽然前文已提到学术界有学者建议仿效美国公民诉讼的规定,将“受害人民”扩充至所有利益受到损害的人,但从法院裁判来看,其对“受害人民”的解释仍然较为狭窄,在司法实践中,行政法院系以保护规范理论加以判断:先确定原告起诉时所主张的行政行为违法所引用的法律条文,再判断该条文在保护公共利益之外是否兼有保护特定范围个人的利益的目的,最后再判断原告是否属于受保护对象。毫无疑问,这种做法虽然一定程度上扩充了原告的范围,但仍然强调原告的法定权益必须受到侵害,这无疑限制了大量事实利益被侵害人的诉权。

17对于诉讼种类,目前已经形成定论,即环境公民诉讼只能提起课与义务之诉或一般给付之诉。

18虽然尚无法律明确规定,但已经出现环保公益组织提起环境行政公益诉讼的案件,如2009年的中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局案,该案判决时《环境保护法》和《民事诉讼法》均未修改,虽然此案最后支持了中华环保联合会的请求,但从法治的视角来看,原告起诉缺乏基本的法律依据。

1920168月,徐州市创建全国文明城市指挥部发文,要求全市100多家单位(包括市检察院)在创建全国文明城市期间上街执勤。828日傍晚,徐州市检察院公开声明称,不组织任何检察机关人员协助执勤。(来源:《新京报》2016830日第2版。)此一新闻引起了社会广泛关注,因为,检察机关承担职责之外的政府指派任务十分普遍,但敢于像徐州市检察院一样公开拒绝的屈指可数,由此也可以看出检察机关与政府部门的关系。

20类似程序要求在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条和第41条已有规定。

2133 U.S.C. 1365. (a).(2).

 

参考文献:



本文为乐山市社科联2015年度项目“中国环境行政公益诉讼制度的构建”(SKL2015C13)的阶段性研究成果。

 作者简介:赵勇(1979-),乐山师范学院政法学院副教授,法学博士。研究方向:宪法学、行政法学、民国公法。



[[1]] 水污染防治法修正案草案条文对照表[G]. 立法院公报. 2002(28):295.

[[2]] 环境基本法草案条文对照表[G].立法院公报,2002(69):103-104.

[[3]] 林惠瑜. 环境影响评估法之行政诉讼实务现况与发展[J]. 司法新声,2013(1).

[[4]] 李建良. 论环境法上之公民诉讼[J]. 法令月刊, 2000(1):20.

[[5]] 刘如慧. 我国环境影响评估法判决回顾[J]. 兴大法学, 2010(6): 299.

[[6]] 林惠瑜. 环境公民诉讼与诉讼类型之适用[J]. 中华法学, 2013(15): 145.


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