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网络反腐的“体制外”运行及其风险控制

作者:马长山    文章来源:网络     点击数:    更新时间:2015-12-21
【摘要】网络公共领域的兴起导致公共政策合法性供给的“广场化”,一切公权力的运行都必须面临公众的监督、评判和检验,当体制内反腐的动力不足或公信力流失时,“体制外”的网络反腐就会火爆登场。然而,网络反腐是一柄“双刃剑”,它在推动反腐进程的同时也存在偶然性与迸发性、反腐旗号下的多重动机和目的、理性与非理性的错杂交织和随机性的非程式化路径等问题。这些问题的出现与当下社会转型和体制改革密切相关,并可能导致一定的风险。对此,应以制度反腐替代“运动式”反腐,建立官民对接、开放参与的反腐制度和机制,提升网络公众的理性精神和参与能力,强化司法在反腐格局中的地位和作用,把网络反腐纳入法治轨道。
   【关键词】网络反腐;公共领域;理性参与;制度反腐
  
   在当今网络时代,一切公权力的运行都要接受网络公共空间中公众舆论的审视与评判,这在当下我国时常起伏震荡的“网络反腐”浪潮中尤显突出。然而,网络反腐是一柄“双刃剑”,特别是它的“体制外”运行方式,在监督公权力、扼制腐败的同时也带来一定的问题甚至风险。因此,如何正视这些问题及风险并加以防范和控制,使网络反腐成为能够与体制兼容互动、并在法治轨道上常态化运行的监督机制,就成为一个重要的时代课题。
  
   一、网络公共领域的兴起为网络反腐的“体制外”运行提供了条件
   2014年7月发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2014年6月底,我国网民达到6. 32亿,互联网普及率为46.9000[1]可见,我们己然生活在一个“人人都是通讯社,个个都有麦克风”的时代,“最多受众撑起围观的力量”,[2]而作为“被围观”的各级政府及其部门也纷纷采取相应举措来进行角色重塑与转换。据统计,目前新浪网拥有超过11. 9万个政务微博,部委微博在政务微博矩阵中发挥着较强影响力,基层政务微博的影响力也在迅速提升,其中行政级别为县处以下的超过10万,约占总数的85%[3]这些无疑都表现出中国网络公共领域的蓬勃兴起。
   从当代全球化的发展进程来看,如果说进入垄断资本主义之后出现了哈贝马斯所描述的公共领域的结构转型及其“重新封建化”,并使得公众“远离了权力实施和权力均衡过程,以至于公共性原则再也不能证明统治的合法性,更谈不上保障其合法性了”[4]的趋向,那么当今网络技术的飞速发展,则又为公共领域的复兴带来巨大希望,乃至开启“电子民主”时代。为此,有西方学者宣称:“大众传播的发展非但没有敲响公共生活的丧钟,却产生了一种新的公共性,并且从根本上改变了大多数人能经历公共事务的条件以及在今天参加所谓的公共领域”。[5]网络“正在创造一个崭新的具有全球连通性和分权化特点的社会秩序和经济秩序”。[6]与此相应,国内也有学者强调:“网络空间的形成和发展己经超越哈贝马斯公共领域理论的设想,己经成为公众自由进行话语交流的新型公共领域,形成多元化的交往特征”。[7]而网络公共领域的兴起无疑形成了更加自由化、个性化、多中心、相互性的信息交流与传播平台。网络平台就犹如一个无限庞大的“议事广场”,任何公共政策都不得不在这里接受审视、质疑和评判。此时,公共政策的讨论、商议己不再局限于议会厅堂里的争论和表决,而是延伸、扩展到网络平台上那种无限量的虚拟空间,从“议员代表”扩展到普罗大众,从政治精英扩展到草根民众,并且议题也不局限于“厅堂议事”那种严格程序和主题下的特定范围,而是几乎无所不包、纷乱杂言,但又与民众生活密切相关。尽管这些民间议题并不能立即成为公共政策的法定形式,也不能立即产生公共政策的合法性(正当性),[8]但是这些网络舆论议题的反思诉求,往往成为公共政策的风向标。这就意味着,公共政策己经从传统代议民主制那种封闭的、程式化的、体制性的“厅堂议事”,逐步走向更加阳光、更加开放、更加灵活、更加多元、“体制外”的“广场杂言”,从而促进合法性供给方式的“广场化”转向及供给机制的形成。无疑,这不是一个简单的空间转换,而是一种民主决策方式的时代变革,它大大消解了以公权力为中心的话语霸权,软化了经济力量的外在控制,尤其是迫使公权力的运行不得不直面网络这个无限“广场”,接受海量网民的围观、评判和检验。可见,网络公共领域的兴起,无疑“具有增强个人权力和巩固民主进程的能力”,[9]它己成为网络时代分解公权力、扩展私权利、促进民主和法治进程的重要动力和途径。
   当下中国正在兴起的网络公共领域,无疑会发挥这样重要的作用与功能,包括“我们习以为常的网络问政、微博管理、官员博客等形式都是基于传播过程的权力关系再造”。[10]无论是国家的治国理念和大政方针,还是施政举措和反腐进程,都必然要积极应对从网络公共领域涌现出来的新兴诉求,也必然要置身于“广场化”的合法性供给机制中接受监督、评判和检验,然而,它又必然带有变革诉求与转型压力所折射出来的诸多中国痕迹和特征,尤其是网络反腐成为当下一个日趋火爆的景象。网络反腐是一种由民间启动和推进、官方介入并以进行司法处理而告终的新兴的社会监督形式,“网民自发编织的网络监督之网,在反腐倡廉、阳光政务里显现越来越重要的力量,拒腐防变的‘人民战争’特点越来越明显。网民爆料——相关部门跟进查处,这启发我们,紧紧依靠群众、发动群众,借力新技术、新渠道,会使反腐的力量更加强大,发现的速度更加迅捷,进而使贪腐的空间更加狭窄”。[11]由于网络己前所未有地将公信、官德推到全民监督之下,把官员装进“玻璃房”中,因此,一方面,政府尤其是官员必须深刻反思应当如何在“广场化”的网络公共领域寻求其决策与施政所不可或缺的合法性,如何在“广场杂言”中接受监督和塑造公信力;另一方面,公众凭借新媒体和网络平台行使民主监督的权利也需要理性思考和对待。
  
   二、网络反腐“体制外”运行中的问题
   我们在看到网络反腐代表新媒体时代的民主趋向、发挥权力制约正能量的同时,也不应忽视网络反腐过程中出现的一些问题,这些问题我们不难从现实中发生的一连串网络反腐的“舆情公案”中看得到。
   (一)偶然性与迸发性并存
   虽然网络反腐反映了网络时代的民主诉求,拓展了反腐的范围和渠道,但是与纪律检查、监察、审计、检察机关等体制内的反腐机制毕竟有很大不同,它常常带有“隔墙扔砖、砸谁谁倒霉”的色彩。“表哥”事件即是如此。在陕西省延安市的一起重大交通事故现场,陕西省安全生产监督管理局原局长杨达才“不经意”之间的一个笑容引发了网友的愤怒,继而“人肉”出他佩戴过价格昂贵的十余块各式名表,称其为“表哥”并直指其涉嫌腐败。[12]正是由于网民的这种激愤“人肉”和质疑才引起当地纪律检查委员会的关注和介入,“表哥”也于2013年2月23日因涉嫌严重违纪、犯罪而被开除党籍、撤职和移送司法机关,2013年9月5日被法院判处有期徒刑14年。其实,除了这个“因笑获罪”的“倒霉蛋”之外,早在2008年12月10日,原南京市江宁区房产管理局局长周久耕因发表“查处开发商低于成本价卖房”的言论而激起民愤,有网友发现他面前摆放的一盒“九五至尊”香烟并戏称其为“天价烟局长”,继而“人肉”出他名下有与其收入不相符的名车、豪宅,随后南京市纪律检查委员会介入调查,周久耕终因贪污受贿而被判处11年有期徒刑,[13]他可以说是“因言获罪”的“倒霉蛋”。此外,“倒霉”落马的腐败分子还有因不懂微博而“直播”开房的、因小偷偷出来的、民工拆房意外发现存折的等等,不胜枚举。[14]为此有论者指出,网络反腐的“胜利”,并“不是反腐制度化、常态化的必然结果,而是网民歪打正着的意外收获”。[15]然而,网络反腐在呈现这种偶然性的同时,还伴有明显的迸发性特征。就拿“表哥”事件来说,从网友2012年8月26日发出“事故现场官员满面笑容,情绪稳定”的截图微博继而开启“人肉”搜索的大幕,至9月21日陕西省纪律检查委员会在其官方网站“秦风网”发布杨达才因存在严重违纪问题被撤职的消息,仅仅历时27天,这不能不说是一场瞬间迸发的井喷式“反腐风暴”,其速度之快、来势之猛、进程之不确定,都不免令人“望网兴叹”。
   (二)“反腐”旗号下的多重动机与目的
   体制内的反腐是基于国家机关的法定职权与工作职责展开的,反腐目的较为单一,即惩治贪腐、确保公权力的廉洁运行与实现为民宗旨。而“体制外”的网络反腐则不同,虽然它公开的目标也是“反腐”,但其内在的动机与目的则较为复杂。我们以“雷政富案”为例就可以看出其中的端倪。在该案中,从2007年下半年起,肖烨邀约许社卿,采取以女员工色诱官员并偷拍不雅视频为要挟的方式谋取非法利益。2008年2月14-16日,雷政富与赵红霞在宾馆“开房”时被设局“捉奸”,肖烨以借款为名向雷政富索要300万元。后雷政富主动向时任重庆市主要领导坦白,重庆市警方随即立案处理,除肖烨被判处一年有期徒刑缓刑两年外,其他人均被取保候审。然而,至2009年上半年,许社卿、赵红霞、谭琳玲、王建军因不满肖烨未兑现承诺的利益,相继离开公司。为了报复肖烨,许社卿才通过关系暗自将不雅视频交给“人民监督网”的“公民记者”朱瑞峰,朱瑞峰又交由“调查记者”、独立撰稿人纪许光予以发布曝光,这才引起巨大轰动,号称“63小时内拉下一个厅级官员”,[16]这次微博反腐事件也创造了我国网络反腐史上的最快纪录。从这整个事件过程看,虽然爆料雷政富不雅视频的指向是“反腐”,但“线人”许社卿是为了报复肖烨;朱瑞峰与纪许光二人之间“抢功”谁是第一爆料人,也不能不说其中夹杂着某种炒作成分,而网络公众的“给力”助推,则带有某种疾恶如仇与围观的复杂心理。由此看来,网络反腐在一致的“反腐”旗号下,往往掩盖着多重动机和目的,这种彼此的博弈影响着实际的网络反腐偏好、进程和走向。
   (三)理性与非理性的错杂交织
   由于网络反腐是基于民间立场和虚拟平台展开的,同时网民数量又十分庞大、良莠不齐,因此,在网络反腐过程中就难免会出现某种“泥沙俱下”、理性与非理性错杂交织的现象。“刘铁男贪腐案”无疑是一个微博反腐的理性典型,《财经》副主编罗昌平于2012年12月6日开始,在微博上实名举报时任国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男涉嫌伪造学历、官商同盟等问题。历时半年之久,期间罗昌平虽然经历了国家能源局“纯属污蔑造谣”的回应、刘铁男先后四次见诸报道的公开活动以及面临着诸多“攻关”和社会压力,直至2013年5月14日刘铁男“落马”,但由于他是实名举报,审慎、负责地提供扎实的线索并积极配合调查,因此被称为“网络举报”与“官民互动”反腐模式的一个具有“里程碑”意义的事件,创造了一个网络反腐的理性“典范”和民间“样板”。[17]然而,网络反腐过程中的非理性因素也不可忽视,如在“雷政富事件”中,网友们对雷政富的名字解读为“雷人长相、政府官员、富得流油”,并形容其相貌为“鬼斧神工,把历史上的各种难看、狠琐、丑陋熔于一炉”。[18]对赵红霞的各种猜测、信息发布与肆意评价也五花八门、雅俗并存,并产生某种娱乐化倾向。而近年来所谓“落马前都是孔繁森,落马后都是王宝森,落马前一切都是好的,落马后一切都是恶的”,甚至种种“报复性起底”也己屡见不鲜,[19]这就明显超出舆论监督的属性与范围。其中非理性的发泄迹象无疑十分明显,偏向性、情绪性、娱乐性也就战胜了客观性、中立性、严肃性。针对此种现象,有论者指出:“网民数量和微博用户的规模增长,给网络反腐增加了力量,也增加了管理难度。有的甚至被人为利用,出现网络反腐水军,演变为网络暴力”,[20]这不能不令人警惕。
   (四)随机性的非程式化路径
   网络反腐作为一种民间自发的监督机制,它固然带有平民性、扁平化的特点,因而便捷迅速、参与度高、富有活力。但也正因如此而成就它的另一面,即网络反腐不可能具有体制内反腐的那种制度化、程式化要素,不可能有受理、立案、管辖、侦查、移送、起诉等复杂而严格的法律规范、权责设定与程序步骤,因而难免会出现随机性、盲目性和不可预测性,更像一种鱼龙混杂、真假相伴、无序行进的群众运动,进而也就会有这样或那样的不当、甚至是违法事情的发生。例如在“雷政富事件”中,雷政富的不雅视频曾在网上被火爆热传,这种火辣“公示”、热评对当事者而言无疑是一种很大的伤害。2012年11月24日,有网友又贴出图片并称该女子为雷政富“干女儿”,这立即成为微博热门话题,但随后即被证实此为虚假信息,照片为厦门某女大学生的艺术照,与雷政富并无关系。[21]这些热传的“人肉”照片无疑造就了很多无辜的受害者,也涉嫌侵犯隐私权和名誉权。此外,在广州市番禺区“房叔”事件中,“房叔”蔡彬涉嫌腐败被查,但随后对泄露“房叔”房产信息者予以撤职的决定再度引起热议,特别是被举报者和举报者都被处理的现实尴尬,如何在保护个人财产隐私与监督官员财产公开之间取得平衡、“网络反腐”如何保证程序正义等,随即成为舆论焦点,[22]同时,也引起人们对这种“非常规反腐”所产生的某些娱乐化、网络暴力倾向的担忧。
  
   三、社会转型条件下网络反腐“体制外”运行中的问题之反思
   网络反腐作为网络公共领域的一股新兴民主力量、一种发自民间的有效监督机制,其重大的积极作用不容否定。特别是在当下腐败与反腐败的“相持”状态下,[23]它不仅为各级纪律检查委员会、监察机关提供了打击腐败分子的新途径、新战场,同时也确实给贪腐官员造成了巨大的压力,挤压了腐败空间。然而,我们对网络反腐“体制外”运行中存在的问题也不能视而不见。其中,有些问题是网络发展的自身属性和局限所带来的,就如有学者指出的,网络就像打开的“潘多拉盒子”,“它诱使我们将人类本性中最邪恶、最不正常的一面暴露出来,让我们屈服于社会中最具毁灭性的恶习;它腐蚀和破坏整个民族赖以生存的文化和价值观”,[24]而“互联网与生俱来就带有民粹主义倾向”,[25]这在我国似乎更为明显,但更多的问题则与我们当下的社会转型和体制改革密切相关,并产生了一定的风险。
   (一)根源:改革迟滞的问题淤积与网络舆情的浓重政治关怀
   网络反腐的场景之所以如此火爆并出现上述问题,固然有包括文化传统、国民素质、网络属性、时代潮流等诸多复杂的原因,但更主要的则是因为我们的制度改革明显滞后于转型发展而出现了错位、扭曲乃至撕裂,导致无处释放的民情民怨就通过网络反腐这近乎“最后出口”的管道喷涌出来。
   1.腐败蔓延升级与“运动式”反腐的内在张力。当下我国己进入社会转型的关键期,但“深水区”的制度变革未能适时跟上,尤其是权力制约机制未能有效建立起来,因此各种腐败分子趁机大肆寻租、花样翻新,可谓“道高一尺,魔高一丈”,总体上是“防治力度加大和腐败现象易发多发并存”,反腐压力居高不下;[26]与此同时,国家的反腐政策基本上仍处于一种“运动式”反腐状态,阶段性、选择性、策略性的“严打”、“整风”特点突出。尽管我们对这种方式有很丰富的历史经验,运行起来很方便,某些效果也比较明显,但难以从根本上遏制腐败的发展势头,常常会出现“这边铲、那边出”、“按下葫芦浮起瓢”的现象,也会因决策者的不同而发生反腐取向的变化。而民众则身处腐败蔓延升级所带来的痛楚感受之中,当“运动式”反腐与腐败蔓延之间的张力不断加大进而不能产生所期盼的效果时,民众就会滋生某种失望情绪,全民“上阵”的网络反腐就随之涌来,相应的问题也就出现了。
   2.权利意识觉醒与诉求渠道阻塞的巨大反差。一方面,随着民主和法治进程的推进,民众的民主意识和法治观念日渐觉醒,对反腐的要求不断提高,而对国家的反腐期待也远远超出了实际的反腐成效,从而在观念上形成一定的落差;另一方面,民众的诉求表达机制不畅,尽管社会转型释放出来的利益和诉求越来越多,体制化的表达机制却相对滞后,一些截访、劳教、跨省抓捕、暴力拆迁等强权行为又严重抑制了民众的表达渠道,更没有建立起民主化、法治化的官民对接、开放参与的机制。这种反差无疑促发了网络反腐过程中出现的问题。正如有论者所指出的那样,如果“有更多的地方去表达,在人大表达,在媒体表达,在法庭上表达,当一个社会不那么过度地依赖网络,不是什么都逼到‘到网上发个帖子’、‘到微博上吸引关注’时,也许网络才不会那么亢奋”。[27]
   3.公权暴力与民间暴戾的共生互斥。由于制度改革滞后,公权力受到约束较少,一些地方政府和官员出现了不作为、违法行政、暴力执法以及不当处置公共事件等问题。公权力的不当行使严重削弱了政府的权威和公信力,公众对政府的怀疑、质疑和“逆反”心理加重,进而诱发人们的不合作甚至抵抗心理,这不仅严重削弱了民众的理性参与精神和能力,也在一定程度上滋生了某种暴戾的幽暗情绪,民粹主义意识随之沉渣泛起,从而助长了网络上攻击谩骂、穷追猛打、无拘无束、众人推墙的暴戾风潮。而这种公权暴力与民间暴戾既相互催生、又相互排斥的情势,无疑容易让一些地方执政者产生某种政治化的“救急”策略偏好,并力图通过强力性的“大棒”控制或者绥靖性的“摆平”举措来息事宁人。于是,网络反腐往往忽视乃至舍弃司法途径,忘却法治观念和规则意识,而径直于“体制外”途径进行狂欢发泄,加剧网络反腐的困境和风险。
   正是改革迟滞带来的问题淤积和网络反腐处境,使得我国与西方国家相比,我们的微博非常关注政治新闻,而在德国,微博则更类似于个人社交工具,很少谈论政治事件,也很少谩骂扣“帽子”。[28]著名市场调查公司美国尼尔森曾发布的一份亚太各国网民的用户习惯报告也指出,中国网民发表负面评论的意愿约为62%,而全球网民的这一比例则为41%,即出现了所谓的“坏消息综合征”。对此有分析者称,这是转型中国的一些社会瘤疾积重难返、一些矛盾冲突久治不绝、一些公共服务迟迟不到位所带来的心理反射,是一种“感同身受”和“情绪宣泄”的需要。[29]也正是这一独特的政治关怀和诉求境遇催生、放大了网络反腐的“体制外”狂欢,进而促发了某种狂欢风险。
   (二)后果:网络反腐的“体制外”狂欢及其风险
   在民众通过自媒体、新媒体渠道揭露腐败、表达诉求的过程中,网络平台成了全民“亲自操刀”反腐、无拘无束发泄情绪的一块“飞地”和激情建构的舞台。在这里,每个人都既是参与者、围观者,也是创作者、表演者。于是,在这种民间操刀、群起反腐所伴生的偶然迸发性、多重目的博弈、非理性化、非程式化倾向的作用下,就难免会出现根据是否“吸引眼球”的“好料”而进行的选择性爆料。同时,各种理性与非理性的感受、想象、猜测、演绎等就如洪流一般被瞬间编织其中,不同角色、各怀目的却又即兴构建着同一部反腐主题而结局并不确定的现场剧本。这样,“网络反腐”似乎是一个无主体、娱乐化并带有某种幻觉成分的大众编导剧场,在不可计量的放大、剪裁、嫁接、添附中,通过“众人拾柴火焰高”的方式,演绎着一场场“体制外”的反腐“大戏”,成为人们宣泄不满情绪、满足心底预期的“正义狂欢”。然而,这种体制外的“正义狂欢”确实会对规范化的体制内反腐带来某种不良影响,加剧“网络反腐”的不规范性、不可预测性和娱乐化,一旦搞不好甚至还容易变成网络“黑打”。[30]就是那些“反腐斗士”对此也持谨慎态度,如罗昌平就对他微博举报是个“里程碑”的说法不予认同。在他看来,刘铁男倒台仅仅是个案的突破,其标本是不成功的,更不可复制,它对制度没有贡献。[31]而朱瑞峰也认为,不让权力在阳光下运行而仅靠这种吸引眼球的“情色反腐”,并不是正常的法治进程,甚至有点荒诞,网络狂欢“毕竟不是一个长期的解决问题的方式”。[32]为此,学者们强调,微博反腐己经越来越重要,搅动了中国官场,但它只治标不治本,最终还是要通过制度启动和程序展开,“鼓励微博反腐,更重要的是要真正地激活我们己经存在的各种各样的反腐制度”。[33]这就意味着,网络反腐的“体制外”狂欢是带有很大风险的,必须予以理性审视和对待。
   1.催生民粹暴戾情绪。应当说,腐败作为各个国家、各种制度都难以避免的一种通病,它是由制度、体制、环境、文化、人性等多种社会因素所诱发的,因此反腐不可能由国家的单一力量来完成。特别是在当代,腐败现象日益复杂化、高级化、隐形化,因此就更需要借助公众的眼睛来广泛监督、发现并提供线索,由国家对反腐大包大揽而让公众处于“围观者”的地位,既不现实,也有违民主精神和原则。但是如果像当下我国网络反腐中突显的问题那样,每个人都成为反腐的发动者、体验者、建构者和操控者,反腐成为一种群体肆意上阵的舞台狂欢,那么就难免会重演“文化大革命”的混乱和暴戾悲剧,这种后果很容易是灾难性的。即使是在民主法治都比较成熟的西方国家,完全民主化的网络也“将不可避免地受到乌合之众的侵害”,因此需要“在保护现有体制与塑造数字世界之间达成平衡”,[34]我国则更需要警惕。可见,只有既改变由国家单一主导和控制的反腐进程格局,又防止公众的无序倾向,让公众在规则和程序框架下成为反腐的理性参与者,才是更务实、更合理、更有效的选择。
   2.加剧道德沦落和信任流失。网络反腐常常被称为“庶民的胜利”,[35]但很多时候,它表现为偷录暗访、不雅照片或视频、情人翻脸、甚至“设局”等方式。当然也有因积怨报复而“出手”反腐的,如上海法官集体嫖娼、湖北法官“开房”等。然而,这些爆料一旦在公众舆论中进行“议题设置”,就会在“体制外”以众人推涨的随机方式运行和主观建构,来自各个方面的不满、怨恨等负面心理与想象便会形成“马太效应”,激发某些复仇情绪乃至“同归于尽”式的“决斗”,因而对于那些腐败“恶人”也就没有必要讲究太多感情和同情。于是,网络反腐过程中展现出猜疑提防、不信任、“面具化”狡猾品行等的“重要性”,加剧了人伦道德的沦落和信任流失。长此以往,伦理秩序和法治秩序就将遭受严重侵蚀。需要说明的是,我们这里并不是要否定报复式反腐的权利和功效,更不是指责它有什么“罪过”,而是说它可能带来的负面后果与秩序风险需要警惕。无论如何,制度反腐要比报复式反腐更为长久、有效。
   3.促发“绑架——迎合”式反腐。我国的制度和体制改革的滞后,不仅使得腐败势头居高不下,也导致反腐措施不甚得力,进而造成体制内反腐无法及时回应民众期盼的局面,网络反腐才得以兴起。也恰是这样一种态势,近年来网络反腐都是按照民间爆料、官方回应跟进、最终司法处理的路径展开的。其中,民众以围观、质疑和声讨方式给体制内的反腐部门施压,而体制内的反腐部门也不得不基于“人民政权”的政治考虑予以回应和处理。这就形成了某种意义上、一定程度的民意“绑架”、官方“迎合”的网络反腐进程。而这种“绑架一迎合”式的反腐固然也反映了党和政府倾听民众呼声、惩治腐败的决心,但毕竟容易加剧和放大国家反腐的随机性、偶然性、选择性和运动性,消减体制内反腐的主动性、常规性和程序性,也会助推公众对“体制外”反腐的“构建”兴趣和狂欢期待,从而产生不良后果。
   总之,反腐最终还是要通过“深水区”改革来阻塞腐败漏洞,并切实有效地把权力关进制度的笼子里。同时,立足民间的网络反腐固然是网络民主的一种必然,但它也需要建立适当的规范和机制,并与体制内反腐形成对接与良性互动,只有这样才能消减目前网络反腐的“体制外”正义狂欢,使其回归到应有的理性角色和恰当位置上来,从而更好地发挥其积极有效的反腐功能。
  
   四、网络反腐“体制外”运行的风险防范与控制
   近年来网络反腐所呈现的这种“体制外”狂欢,无疑是一把“双刃剑”,它在监督公权力运行、推动纵深反腐、增强公共政策及施政合法性基础的同时也带来上述不容忽视的诸多问题和风险,因此,需要通过完善相应制度来予以防范和控制,从而将网络反腐纳入法治轨道。
   1.应以制度反腐替代“运动式”反腐,重建反腐公信力。纵观改革开放以来的防腐拒变进程,可以看到其呈现的是从“工作作风——政治斗争——制度笼子”的认识升华与策略变迁进程。[36]也就是说,20世纪90年代以前我们往往把腐败看成是由“资产阶级思想的腐蚀”等“外在”因素导致的,而不大愿意承认腐败的“内生性”,因而缺少对制度本身可能产生腐败的足够认知;虽然后来对反腐的认识逐渐提升为“政治斗争”和“政治任务”并关乎执政党的“生死存亡”,但一直进行的都是一种“自我修复”性的努力而不是“外在制衡”性的制度变革。基于这样一种认识和判断所进行的基本是一种“整风式”、“运动式”的反腐。这就难免带有某种因时局变化而时紧时松的阶段性、因长官主宰而差别对待的选择性、因政治考量而典型查办的宣示性等特征。因此,尽管反腐举措频出、力度也不小,却仍难以从根本上扼制腐败的快速发展势头,甚至还出现了“从个体向集团化蔓延”、“从短期向长期演变”,“从经济政治司法领域浸染到社会文化教育领域,并出现了跨国境‘外向型’腐败”的严峻形势,[37]出现了“整体腐败”征兆。这就激起了民众对反腐不力、“越反越腐”的不满情绪,政府反腐的公信力也大打折扣,有的政府反腐甚至还被讥讽为不动真格的“假戏”。这样,网络反腐中的“亲手操刀”也就在所难免了,特别是在2013年之前更是如此。
   因此,要从根本上扼制和清除腐败,就应当摒弃“运动式”反腐的策略和思路,而应确立制度反腐的法治化路径,切实“把权力关进制度的笼子里”。具而言之,(1)应通过修改宪法和法律,按照(对社会)“法不禁止即自由”、(对政府)“法无授权不可为”的原则框定公权力与私权利的制度化边界,以权利的“剃刀”对公权力进行同步分割分解,让公权力由大变小,进而扼制公权力腐败的空间和机会。(2)通过深度的政治体制改革,建立公权力之间的实质性分权机制,使公权力由集中变分散,各部门由“联手”变为制衡,并置于法定的规则程序框架之下,从而尽量铲除滋生腐败的土壤和条件。(3)在上述纵横两个向度分权制衡的制度框架与机制基础上,克服“运动式”反腐的随机性、选择性、宣示性,强化制度反腐的常态性、机制性、程序性,特别是建立实质性的多元民主决策机制、权责对称平衡机制、岗位职责考评机制、过错责任追究机制等,让腐败无处藏身。只有这样,才能从根本上有效扼制腐败蔓延势头,也才能消减公众对国家反腐的怀疑和“亲手操刀”的欲求,从而在根本上重建国家的反腐公信,进而消解网络反腐的异化、风险和“体制外”狂欢,使反腐步入制度化、程序化、法治化轨道。
   2.建立官民对接、开放参与的反腐制度和机制。自新中国成立以来,基于社会主义的政权属性、制度模式、管理方式和意识形态,形成了党和政府主导一切的运行机制,也在民众心中形成了依靠党、相信政府的思维定式。改革开放后,虽然随着市场经济的发展和民主法治进程的加快,民众的主体意识和参与精神不断加强,但是反腐工作因政治性、政策性强而一直由国家主导和控制,民众参与的空间十分有限。而当国家反腐力度跟不上腐败发展的步伐因而不足以满足民众期望、在网络公共领域的兴起又为公众提供广阔、便捷、自由的表达空间的条件下,民众的反腐诉求和参与热情就会被瞬间释放出来,网络反腐中的公众狂欢也就出现了。事实上,惩治腐败并不仅是执政党和政府的重要任务,也需要全民的共同参与和担当,而不能为民众参与反腐提供制度化的常规渠道,恰恰容易导致民众诉求在体制外的溢出甚至喷涌,很容易导致严重的不良后果,因此建立官民对接、开放参与、多元互动的反腐制度和机制就十分重要而迫切。具体而言:(1)畅通渠道、只“疏”不“堵”。畅通纪检监察、检察、信访等部门的接待受理渠道,建立健全新媒体等便捷有效的检举、揭发途径和方式,对民众诉求和举报只“疏”不“堵”,特别是对设卡截访、“被精神病”、“黑监狱”、“法制培训班”等维稳方式坚决进行查处、平息民怨。2013年9月2日中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部网站己正式开通,12388举报网站的日均访问量迅速增长到16万次,“体制内冷清、体制外火热”的局面大为改观。[38]但这只是迈开了官民对接的第一步,接着还要建立相应的程序化、制度化、规范化流程,做到对实名举报及重大匿名举报件件有回应,同时让举报人能够在安全的情况下实时追踪了解受理、立案、调查、移送、处理等各个阶段的进程状态,随时可以询问和质疑,并加强对举报人各项权益的切实保护。(2)网络反腐要法治化,但不能转化为变相的压制。对公众反腐应该高度包容而不能有过高的要求,即使检举、揭发的部分内容失实,只要不是故意捏造事实诽谤陷害他人或者明知是捏造的事实而故意在网上传播、或者设局敲诈等,就都不应追究法律责任。至于网络反腐中出现的道德沦落和信任流失等风险则应通过健全制度、吸纳并引导公众进行理性参与的民主化、法治化途径来解决,而绝不应通过打压控制方式来震慑,对肆意报复、威胁举报人的行为应当严厉制裁,从而使处于弱势一方的举报人的相关权利和人身安全得到更好的保护。这就要求慎用诽谤、寻衅滋事等刑事和行政法律(包括司法解释)处罚条款,更不能把这些条款转化成控制事态、掩盖真相、甚至报复陷害的借口。事实表明,网络反腐大部分都是属实的,[39]因此,网络反腐法治化只能是对民众参与反腐提供更有力、更可靠的保障,而绝不应是对公民参与反腐的不恰当管控乃至压制。(3)推进法治化决策、强化法治方式施政。众所周知,腐败的根源在于权力控制不力和人治化的暗箱操作,很多群体性事件中暴露出来的腐败问题也恰是源于决策不公开、不民主而导致的权钱交易和权力滥用。因此,遏制腐败的最有效办法还是要正本清源,而正本清源的关键则是建立面向民众的开放参与、协商民主、规则治理的法治化决策机制、程序化法治施政方式,包括政策听证、咨询论证、意见征询、公众旁听、团体(群体)协商、公民质询、政务公开等。让权力在阳光下运行、在制度的笼子中操作,从而引入并发挥多元社会力量来加强事先防腐,最大限度地监控权力滥用的多发地带、扼制权力的寻租机会,扩大民众的监督参与空间、增强公共政策的透明性、合法性。只有这样,才能充分发挥民众参与反腐的积极性和热情,从而建立起官民对接、双向对流、民主参与的反腐制度和机制,将反腐纳入法治轨道并取得更大的实效。
   3.提升网络公众的理性精神和参与能力。从当下我国的深化改革趋势来看,公众参与反腐是完善治理体系、提高治理腐败能力的必然要求。因为“全面深化改革”的核心任务,就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化,实现从“统治”走向“治理”的转型,积极探索国家治理和社会治理双轨并行、良性互动的多元治理机制。反腐无疑是国家治理体系中的一个重要任务和关键环节,而公众的广泛参与无疑是现实生活中一双双无处不在的监督之眼,这不仅会降低国家的反腐成本和增加腐败分子败露几率,也会增大反腐的动力、压力和威慑力,并促进反腐进程的公开透明,增强国家的反腐公信力,凝聚民心,从而更好地惩处和治理腐败。需要指出的是,网络反腐固然不需要网民有多么崇高的品格、多么善良的动机,包括出于嫉妒、报复、泄愤、内江等,只要检举、揭发的内容是客观的、真实的,就属于网络反腐范畴。然而,这并不等于网络反腐可以采取非理性的方式进行,而恰恰应确立理性参与的精神和能力。(1)对于少数确有主观恶意,肆意诽谤、诬告陷害、“设局”敲诈等情节恶劣、后果严重的行为,应当按照正当司法程序对其予以必要的法律规制。[40](2)网络反腐和民众参与不应背离法治精神,不应把网络反腐变成一种人人可以置身其中的积怨放大、情绪宣泄和娱乐化狂欢,而应是理性的权利诉求和社会监督。(3)网络毕竟是国家反腐的重要平台,我们可以不要求网络反腐有多么高尚的情怀,但如果所有网络反腐都是出于嫉妒、报复、泄愤和内江而出现的,那么这也将是一种制度缺陷和社会悲哀。也就是说,网络反腐还是要有一定的责任担当和正义感,有一种对腐败恶果的足够认识和民族发展的良好期盼,并基于这种正义感和社会责任而参与到网络反腐中来,也只有这样才能更好地促进政治文明和社会进步。可见,提升网络公众的理性精神和参与能力,无疑是防范网络反腐的可能风险和抑制“体制外”狂欢的重要一环。
   4.强化司法在反腐格局中的关键地位和作用。网络反腐之所以火爆,其中很重要的一个原因就是民众对体制内反腐的不信任。其实,这些年来,党和政府反腐力度不断加大、成效也很显著,但因一些具体的体制问题而导致公信力不高。特别是网络反腐中的“体制外”狂欢现象,很多时候是有意无意地给体制施加某种高强的政治压力,并通过政治因素来影响反腐进程,借以发泄内心的情绪和愿景,而不管这是否与法治原则相吻合。无疑,纪检监察是我国反腐工作的主导力量,它也确实因党的绝对领导地位和超常措施而具有强大的体制性威慑力。然而,当纪检监察部门启动的不再仅仅是查处违反党纪政纪行为的程序而是反腐工作的前置性指挥系统,进而把“移送司法机关”演变成干预司法过程,那么此时的反腐就己经完全成为一种超越规则的不确定性、非程序化的政治决断,这也恰恰容易造成反腐公信力的流失,进而成为网络反腐中“体制外”狂欢的重要诱因和动力。事实上,纪检监察的重要性是不能低估的,但它只能在其职责范围内从事它该承担的工作和任务,而反腐工作中更为重要的力量则应该是司法机关,通过司法途径反腐进程会更具有规则性、程序性、一致性和公正性,减少政治性考量和决断,从而使反腐公信力得到更好的塑造,并且更少地受到网络反腐那种“体制外”狂欢的左右和影响。这不仅是法治思维和法治方式的根本要求,也是防范“体制外”狂欢的风险并把网络反腐纳入法治轨道的必然选择。
  
   【注释】
   【1】参见中国互联网络信息中心:《中国互联网络发展状况统计报告》,http://www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/2014/201407/t20140721_47439.htm,2014-08-20。
   【2】参见《2012中国网络迎来“5亿网民”时代》,http://news.xinhuanet.com/tech/2012-01/01/c_11352128.htm,2014-08-20。
   【3】参见人民网舆情监测室:《2014年上半年新浪政务微博报告》,http://vdisk.weibo.com/s/A-q4Tgwep8mM,2014-08-20。
   【4】[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第205页。
   【5】[英]约翰?B?汤普森:《意识形态与现代文化》,高铦译,译林出版社2005年版,第267-268页。
   【6】【9】[美]理查德?斯皮内洛:《铁笼,还是乌托邦——网络空间的道德与法律》,李伦等译,北京大学出版社2007年版,“序言”第1页,第1页。
   【7】罗艳:《网络时代的多元化公共领域》,http://media.people.com.cn/GB/22114/42328/88640/5984631.html,2014-08-20。
   【8】文中所称的“公共政策合法性”、“合法性供给机制”等,均是按政治学意义上的合法性(正当性、合理性)来使用的,是指政策、法律被公众认可的程度,而并非指“合法律性”。
   【10】蔡文之:《网络传播革命权力与规制》,上海人民出版社2011年版,第201页。
   【11】富子梅:《减少蛀虫的生存空间》,《人民日报》2012年11月16日。
   【12】参见石志勇、梁娟:《杨达才一审被判14年并处罚金5万元》,《四川日报》2013年,9月6日
   【13】参见《蚂蚁虫:“微笑局长”会不会成为又一个周久耕?》,http://365jia.cn/news/2012-09-22/A7DBD93D116093BC.html,2014-08-20。
   【14】参见《当微博开房遭遇专业围观》,http://view.news.qq.com/zt2011/weiguan/index.htm,2014-08-26;丁建庭《小偷爱贪官 看“小偷反腐"10年10案》,http://news.enorth.com.cn/system/2011/12/23/008366133.shtml,2014-08-26;《民工拆房捡到47万存折牵出内蒙古腐败大案一图》,http://news.xinhuanet.com/legal/2006-09/13/content_6085668.htm,2014-08-26
   【15】祝华新:《公民参与应凝聚共识而非撕裂族群》,《中国青年报》2012年9月22日。
   【16】刘伟:《雷政富视频曝光原因:许社卿为报复肖烨》,《南方都市报》2013年5月27日。
   【17】参见何新田等:《今日舆情解读还有多少位“刘铁男”在“潜伏”》,http://yuqing.people.com.cn/n/2013/0513/212785-21465944.html,2014-08-26。
   【18】【21】参见《舆情分析》,http://www.china.com.cn/opinion/2012-12/03/content_27292015.htm,2014-08-26。
   【19】参见曹林:《别把舆论监督演绎成舆论宣泄》,《中国青年报》2013年7月2日
   【20】转引自杨艳:《网络反腐5年“秒杀”39名贪官 省政协委员向志强建议网络反腐制度化,引入第三方》,《三湘都市报》2013年1月29日。
   【22】参见何新田、白梅、潘若辰:《今日舆情解读:网络反腐也需要程序正义》,http://yuqing.people.com.cn/n/2012/1224/c212785-19999329.html,2014-08-26。
   【23】【26】参见周英峰:《中纪委官员腐败和反腐败当前正处于相持阶段》,http://news.china.com/domestic/945/20120822/17388624.html,2014-08-26。
   【24】【34】[美]安德鲁?基恩:《网民的狂欢——关于互联网弊端的反思》,丁德良译,南海出版公司2010年版,第159页。
   【25】陶文昭:《互联网上的民粹主义思潮》,《探索与争鸣》2009年第5期。
   【27】曹林:《别在被放大的网络舆情中误读中国》,《中国青年报》2013年5月3日。
   【28】参见辛明:《一个老外眼里的微博世界》,《中国青年报》2013年6月13日。
   【29】参见丁建庭:《别只信“坏消息”不信真相》,《人民日报》2013年7月12日。
   【30】参见刘江:《网络反腐也需制度支持》,http://insight.inewsweek.cn/report-8124.html,2014-08-26。
   【31】罗昌平说:“这么多年,仅仅是在举报方式上发生变化,制度上并无突破。就刘铁男案本身来看,先后经过了内部人举报、媒体报道、老干部内部举报、我的实名举报四个阶段。你能说这是一种胜利吗?”参见刘佳等:《罗昌平谈实名举报刘铁男:很难给反腐带来质变》,《京华时报》2013年5月29日。
   【32】方磊:《我就是喜欢看到贪官被拿下——本报记者专访“反腐先锋”朱瑞峰》,《深圳特区报》2012年12月10日。
   【33】王向前、齐亚琼:《微博反腐 搅动中国官场》,《河南商报》2012年12月8日。
   【35】参见《人民网:宋林被查是庶民的胜利》,http://finance.sina.com.cn/review/sbzt/20140417/224718835328.shtml,2014-09-03。
   【36】中共十二大报告并未提反腐败问题,十三大、十四大报告认为反腐败是个改进工作作风的问题,从十五大到十八大的历届报告,都把反腐败提升到了政治斗争的高度,2013年初习近平总书记提出把权力关进制度的笼子里,则又把反腐败提升到法治层面。
   【37】参见郭少峰:《社科院腐败从个体转向集团化窝案串案较严重》,《新京报》2011年12月24日。
   【38】参见刘旸辉、张翅:《中纪委网站开通网络反腐“正规军”开门主动应战》,http://www.chinanews.com/gn/2013/09-26/5323477_3.shtml,2014-09-03。
   【39】参见蒋彦鑫:《北京纪委书记:网络反腐大部分属实 应该法制化》,http://news.sohu.com/20130127/n364712512.shtml,2014-09-03。
   【40】参见叶晓楠:《重拳打出反腐决心 网络反腐有利也要规范》,http://media.people.com.cn/n/2013/0906/c40606-22826620.html,2014-09-03。


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