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任进:中国特色国家监察体制的法治保障

作者:佚名    文章来源:本站原创     点击数:    更新时间:2018-06-12

   [关键词]  监察法;国家监察体制;监察法实施

   [中图分类号] D92  [文献标识码] A

   

   2018年3月20日,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》,国家主席习近平签署第三号主席令予以公布实施。

   监察法的制定实施,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系,奠定了法律基础,对健全党和国家监督体系、深入开展反腐败工作,具有重大和深远的意义。

   

   一、制定监察法的背景、原则和意义

   (一)问题的提出

   权力必须受到制约和监督,坚决惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场。中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来,在党的领导下,我国建立健全了人大及其常委会监督、政府监督、审计监督、司法机关监督、民主党派和政协民主监督和舆论监督、社会监督等在内的监督体系;1983年党的纪律检查机关恢复重建并与行政监察机关合署办公。这些都对加强党风廉政建设、深入开展反腐败工作,发挥了重要作用,但随着反腐败工作的深入推进,对公职人员监督方面的不足,也逐步显现出来,如反腐败资源力量分散、监察范围窄、体现专责和集中统一不够及法纪衔接不畅等问题。

   党的十八大以来,党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。

   在深入开展反腐败斗争中,以习近平同志为核心的党中央做出深化国家监察体制改革的重大部署,改革的目标是整合反腐败资源力量,加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

   制定国家监察法,将党的十九大报告关于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的决策部署,通过法定程序成为国家意志,有利于把党内监督同国家机关监督等贯通起来,增强监督合力。

   (二)新形势下反腐败斗争和监察体制改革为制定监察法积累了经验

   根据党中央决策部署,2016年12月十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,经过一年多的实践,国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐,积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神,在认真总结三省市试点工作经验的基础上,2017年11月十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革试点工作在全国有序推开,省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施,明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。特别是用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,有利于解决长期困扰的法治难题。

   党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验,特别是监察体制改革试点工作的成果,为制定监察法奠定了实践基础。

   (三)《宪法修正案》通过并发布实施,为制定监察法提供了宪法依据

   宪法是国家的根本法,是党和人民意志的集中体现。十三届全国人大一次会议对宪法做出部分修改。此次宪法修改共有21条,其中11条与国家监察体制改革相关,如在总纲中明确监察机关由同级人大产生,对它负责,受它监督,并在国家机构一章中增加第七节监察委员会,明确监察委员会的性质、组成、任期、领导体制以及监察委员会依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉等内容。

   国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革和国家权力的创新配置,必须于宪有据。在本次人民代表大会上,先通过宪法修正案,为制定监察法提供了宪法依据,然后再审议监察法草案,将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化。

   (四)制定监察法的过程

   2016年10月党的十八届六中全会闭幕后,中央纪委机关会同全国人大常委会法工委即共同组成国家监察立法工作专班,形成了监察法草案。

   2017年6月15日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议审议并原则同意全国人大常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。

   2017年6月十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案初审;初审后,根据党中央同意的相关工作安排,全国人大常委会法工委将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见;召开专家会,听取宪法、行政法和刑事诉讼法方面专家学者的意见。

   2017年11月7日至12月6日,监察法草案在中国人大网公开征求社会公众意见;党的十九大后,根据党的十九大精神和全国人大常委会组成人员的审议意见以及人大代表、政协委员等各方面意见,对草案做了修改完善。

   2017年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议,决定将监察法草案提请全国人大审议。

   2018年2月8日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取了全国人大常委会党组的汇报,原则同意《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉有关问题的请示》并做出重要指示。根据党中央指示精神,对草案做了进一步完善,形成了《监察法(草案)》。

   2018年3月20日,十三届全国人大一次会议举行全体会议表决通过监察法。国家主席习近平签署第三号主席令予以公布实施。十二届全国人大常委会副委员长李建国作关于监察法草案说明时指出,监察法立法工作遵循以下思路和原则:一是坚持正确政治方向;二是坚持与宪法修改保持一致;三是坚持问题导向;四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。

   (五)制定监察法的意义

   一是有利于健全党和国家监督体系。

   在我国监督体系中,党内监督和国家监察发挥着十分重要的作用。党内监督是对全体党员尤其是对党员干部实行的监督,国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员,这就决定了党内监督和国家监察有高度的内在一致性,也具有高度互补性。因此,一方面要强化党内监督,另一方面,对党内监督覆盖不到或不适用于执行党的纪律的公职人员,要依法实施监察。

   深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督。制定监察法,有利于通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一。

   二是有利于坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系。

   中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,国家机关、国有企事业单位中产生贪污受贿、权力寻租、利益输送等腐败问题的土壤和条件依然存在,而且腐败行为隐蔽复杂。

   中国特色社会主义进入新时代,党和国家监督也要有新气象新作为。党和国家的治理体系要求深化国家监察体制改革,组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会,将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,把反腐败资源集中起来,把执纪和执法贯通起来。

   制定监察法,明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”,从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应,通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来,有利于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把制度优势转化为治理效能。

   

   二、监察法的主要内容和看点

   监察法分为总则、监察机关及其监察职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共九章,69条。内容丰富,亮点纷呈。

   (一)旗帜鲜明、纲举目张

   明确要坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

   明确监察法的原则。监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等;权责对等,从严监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。

   明确监察法的指导方针。国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法制,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

   (二)准确定位、明确职责

   明确监察委员会的性质、地位、领导体制。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。

   国家监察委员会是最高监察机关,对全国人大及其常委会负责,并接受其监督;省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会,对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。

   国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。

   明确监察委员会的产生和任期。国家监察委员会由全国人大产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任和委员若干人组成,主任由全国人大选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人大常委会任免;主任每届任期同全国人大相同,连任不得超过两届;地方各级监委由本级人大产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监委由主任、副主任和委员若干人组成,主任由本级人大选举,副主任、委员由监委主任提请本级人大常委会任免;地方各级监委主任每届任期同本级人大相同。

   明确监察委员会的职责。对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法做出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

   (三)直面问题、不留死角

   着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题,清除监察空白、反腐不留死角,明确监察法范围包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关公务员及参公管理人员,法律、法规授权或依法受托管理公共事务组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教科文医卫、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员和其他依法履行公职的人员,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

   (四)科学有效、严谨细密

   为保证监察机关有效履行监察职能,监察法赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪,监察机关已掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的,经过严格的批准手续,按照规定交有关机关执行。

   为保证监察机关正确行使权力,在监察程序一章中对监督、调查、处置工作程序做出严格规定,包括报案或举报的处理,问题线索的管理和处置,决定立案调查,搜查、查封、扣押等程序,要求对讯问和重要取证工作全程录音录像,严格涉案财物处理等。

   为了严格规范留置的程序,保护被调查人的合法权益,监察法规定设区的市级以下监察机关采取留置措施应报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施应报国家监察委员会备案;留置时间不得超过三个月,特殊情况,经上一级监察机关批准可延长一次,延长时间不得超过三个月;监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。同时,应保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。

   (五)权责对等、监督制约

   按照“打铁必须自身硬”的要求,监察法专列两章,从接受人大监督,强化自我监督,对监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制,监察机关及其工作人员的法律责任等方面,做出一系列细化规定。

   一是接受本级人大及其常委会的监督。各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人大代表或常委会组成人员在本级人大及其常委会举行会议时,可依法定程序,就监察工作中的有关问题提出询问或质询。

   二是强化自我监督。与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,监察法规定对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。还明确规定监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。

   三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。规定对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法做出不起诉的决定;监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。

   四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,依法给予国家赔偿。

   

   三、以监察法为契机实现纪检监察工作整体性提升

   (一)国家监察体制及改革的基本遵循

   监察法的制定实施,为深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督提供了基本遵循。

   在国家权力结构中设置监察机关,是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督,体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力制约形式的探索和完善人民代表大会制度的重大改革创新,而绝不是搞“四权”宪法和权力分立。

   2018年2月23日,中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际出席国家监察委员会揭牌和宪法宣誓仪式,强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实全国“两会”精神,忠实履行党章和宪法、监察法赋予的重要职责,坚定不移推动全面从严治党向纵深发展,夺取反腐败斗争压倒性胜利。

   (二)全面实施监察法

   要准确把握监察委员会的性质。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,但本质上是党统一领导下的反腐败工作机关和实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为。

   要准确把握监察委员会的领导体制和工作机制。一方面,为保证党对反腐败工作的集中统一领导,党的纪律检查机关同监察委员会合署办公,对党委全面负责,履行纪检、监察两项职责,在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致;监察委员会在行使权限时,重要事项需由同级党委批准;国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责;另一方面,监察委员会由人大产生,对人大及其常委会负责,并接受其监督。

   要以监察法制定实施为契机,深化国家监察体制改革,在目前扩大试点工作有序推进基础上,继续在依法履职、纪法贯通、法法衔接、行使职权和完善配套法规制度上下功夫,把制度优势转化成治理效能。同时,监察委员会在履行职责过程中,既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要贯彻惩戒与教育相结合、宽严相济、标本兼治、德治和法治结合的原则。

   要准确把握监察委员会与其他机关的配合制约关系。监察委员会依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时,要强化自我监督,自觉主动接受党内监督和社会监督。


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