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2015年反腐败工作回顾及总结

作者:任建明    文章来源:网络     点击数:    更新时间:2016-03-20

 
   【摘要】2015年的反腐败工作成绩显著且特点突出:打“老虎”成绩显著;标准和要求越来越严;反腐败体制机制改革取得重要进展;治本工作在多个层面展开;一些地方的创新探索相当活跃。但一些老问题和新情况,值得引起高度重视:反腐败仍然主要运行在权力的轨道上;反腐败体制机制改革离到位还有相当距离;省以下地方反腐积极性严重不平衡;对于高压反腐的舆论反弹。
   【关键词】反腐败 廉政建设 作风建设 【中图分类号】D26 【文献标识码】A
  
   时光荏苒,2015年已结束,十八大以来也已走过三个年头。2015年反腐败工作取得了哪些进展,呈现出什么样的特点?又有哪些老问题和新情况?2016年及今后一段时间应当把哪些任务列为重点?本文试图作一探讨。
  
   反腐败成绩显著且特点突出
   在2015年初召开的中央纪委五次全会上,习近平总书记讲到许多重要的意见。归纳起来主要是两个方面。第一,要按照“四个全面”战略布局,坚持“党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上”,保持高压反腐态势不放松,打一场反腐败斗争的攻坚战和持久战。第二,要高度重视改革创新和制度建设。其中一个重点方面就是三个党内法规制度的修订。对照这些要求,应当说,2015年的反腐败工作交出了一份沉甸甸的成绩单。概括起来,主要是以下五个方面的成绩及特点。
   打“老虎”成绩显著。实际上,高压反腐体现在多个层面:既包括打“老虎”,也包括拍“苍蝇”;既包括腐败问题,也包括作风问题;既包括国内反腐,也包括国际追逃追赃等。限于篇幅,这里主要梳理打“老虎”一个方面。虽说2015年“打虎”不如2014年有周永康、徐才厚、令计划、苏荣等国家级“老虎”那么抢眼,但成色也很足,特点很突出。首先,数量上继续保持高位。十八大以来“打虎过百”发生于2015年三四月份。平均来看,2015年超过50人是在平均水平以上。其次,首次实现31个省区市“全覆盖”。这可以作为“全覆盖”进程中的一个重要“标本”。第三,更多的传言或“禁区”被打破。例如“顶层反腐局限于政变集团、肯定会点到为止”,“领导人工作过的地方会比较安全”,“主要领导的同事或部下会被放一马”,等等。中央军委前副主席郭伯雄的查办,浙江等地“老虎”被打,原北京市委副书记吕锡文被查,都属于标志性事件。金融领域进入高压反腐风暴眼,张立军作为环保领域落马“首虎”,国企领域反腐力度不减,也都赚足了“眼球”。第四,在任省部级“一把手”也可查办。原河北省委书记周本顺、国家安全生产监督管理总局局长杨栋梁、福建省长苏树林都是在任上被查处,这都属于重要的突破。第五,突然性和公开度进一步提升。针对周本顺、仇和等案例,媒体还发明了一个新的词汇——“秒抓”,打击腐败的震慑效应进一步提升。
   标准和要求越来越严。这体现在反腐败和作风建设两个方面。所有被打的“老虎”并非都是违法犯罪严重,有的只是违纪,甚至情节还比较轻微。至于因违反八项规定而被处分和曝光的,大多情节不算严重。与此有关,一些案例还引起了一定的争议甚至是异议。后面将进一步讨论这些问题。
   反腐败体制机制改革取得重要进展。在反腐败体制机制改革方面,以党的纪律检查体制改革为重中之重,同时完成了三个党内法规的修订。十八届三中全会通过的全面深化改革《决定》中明确了党的纪律检查体制改革的方向和重点:要从纪委双重领导体制上进行三个方面的突破,借以增强纪检系统内的垂直度,提升纪委的独立性和权威性,“强化上级纪委对下级党委和纪委的监督”。正是2015年的相关措施进一步把这些精神落到实处。通过《中国共产党巡视工作条例》的修订,十八大以来有利于巡视“利剑”作用发挥的许多方式方法创新得以巩固。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》修订完成,为全面从严治党奠定了坚实的基础。这些都可为高压反腐提供有力的制度支撑,其重要性不可小觑。
   治本工作在多个层面展开。治本工作主要体现在全面深化改革的若干方面。推动改革的重要决定主要经由中央全面深化改革领导小组(深改组)会议做出。2015年共召开了11次深改组会议。除了上述反腐败体制机制改革,具有重要治本作用的方面还有司法体制改革以及其他与权力监督有关的改革。在司法体制改革方面,深改组会议先后通过了十几个文件,比较重要的有《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等。在与权力监督有关的方面,深改组通过的文件主要是两个:《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》。其实,除了这几个方面,其他很多的改革也都可在相关领域发挥或大或小的治本作用,例如国有企业改革、政府监管市场思路方面的改革(主要指建立市场准入负面清单制度)、城市公立医院改革、科技体制改革甚至足球改革等。这些改革方案出台很快、很密集,试点或实施的节奏与进展也很快。另外,值得关注的是,一些地方性的单项改革试点方案也提交到深改组会议予以通过。如果未来有些地方能在廉洁建设方面进行综合性的改革试验,其方案也能得到深改组会议的批准和授权,其意义就大了。
   一些地方的创新探索相当活跃。2015年,一些地方在反腐败创新探索方面也表现得活跃起来。十八大之后的新一轮反腐败由中央主导,自上而下推动。至少在头两年,中央显得很主动,受到广大群众和媒体的格外关注,而地方则显得普遍比较被动甚至是有些沉寂。2015年,透过媒体报道以及有限的实地调研经历,笔者发现个别地方不仅积极跟进中央的步伐,还在改革探索方面表现得活跃起来。例如贵州全省纪检系统把民生领域监督执纪问责作为重点工作,且聚焦于“增量”问题,不仅打开了全省反腐败工作的新局面,也很好地保障了贵州作为欠发达地区的中心工作。广东省在强力实施高压反腐,严打“老虎”(厅局级干部或其他省管干部)的同时,有几个地方几乎同时展开了廉洁建设试验。其中,珠海横琴、深圳前海、佛山的几个经济功能区表现得最为活跃。横琴的“廉洁岛”建设试验在珠海市委、市纪委直接领导下进行,并得到了省纪委的支持,试验具有战略性、综合性和系统性。鉴于在中国特色的背景下,战胜腐败、实现廉洁甚至遏制腐败蔓延,都具有特殊的复杂性和风险性,很难有现成的道路和答案,因此,进行局部试验具有极端的重要性。地方能否进行这类试验,考验的是改革探索的勇气与担当。
  
   老问题和新情况值得重视
   虽然2015年反腐败工作成绩显著、特点突出,值得大书特书,但是,仍然存在一些问题,也有一些新情况,值得引起高度重视。归纳起来,这些老问题和新情况主要有以下四个方面。
   第一,反腐败仍然主要运行在权力的轨道上,亟待早日完成向制度的转型。人类反腐败可以依靠的要素主要就是两个:人和制度。一般而言,这两大要素同等重要。或许有一种理想的模式,使人和制度两大要素都能得到高度的发挥或运用。但从现实情况来看,往往是以一个要素为主导。以人为主导的模式就是权力反腐,而以制度为主导的就是制度反腐。从人类反腐败实践演进的方向来看,一个基本的趋势就是从权力反腐向制度反腐过渡。权力反腐虽然在短期内可能很有效,但往往不可持续,反腐败成功的先例几乎没有。只有过渡到制度反腐,建立起系统的、科学的制度,主要借助制度的力量,反腐败才可持续,才可能成功。
   从权力反腐过渡到制度反腐,并不是说人的因素不重要,而是通过一个科学的、正确的路径来发挥人的积极作用。这种正确的路径见下图1所示。图1的顶层是反腐败的三大目标,即:实现“不敢腐”“不能腐”“不想腐”。中层是反腐败的三大(类型)对策,即:惩治、预防(主要是指制度预防)、教育。三大对策和三大目标间存在明确的对应关系,三大对策间也存在一定的支撑关系。图1的底层是反腐败的两大要素。图1中描述了一种路径,即人的积极因素需要转化为科学的制度因素,并主要借助制度的力量来反腐败。三大对策,包括教育,都需要借助制度发挥作用。
   过去多年,包括在十八大之后,虽然我国在从权力反腐向制度反腐转型的过程中付出了很大的努力,但迄今为止,仍是以权力反腐为主导。试想,如果没有习近平总书记个人的决心,如果不是习近平总书记通过多种方式支持反腐败工作,包括听取中央巡视组所有的巡视报告,如果没有王岐山书记“救火队长”的作用,十八大之后反腐败的局面可能会是现在这个样子吗?即使有了现在这个良好的局面,假如上述人的因素突然消失了,恐怕反腐败体系、气势、能量又会分崩离析。
   第二,反腐败体制机制改革虽已取得重要进展,但离改革到位还有相当距离,仍亟待继续推进并早日完成。这里的反腐败体制机制改革主要是指反腐败机构及其相关体制。十八大以来,以党的纪律检查体制改革为重点,在纪委双重领导体制上予以突破,进展的确是实质性的。
   改革到位应该是一种什么状态呢?作者的相关研究表明,反腐败机构及其体制应当具有四大特征,即:独立、权威、廉洁、专业。独立意味着机构独立、人事独立、预算独立。权威意味着充分的授权,特别是反腐败的一些重要权力,例如立案权、秘密调查权。廉洁意味着要为反腐败机构设计出一套内部的和外部的严密监督机制。专业意味着反腐败队伍必须走职业化和专业化的路子。
   对照这些特征,检视十八大之后的所有相关改革,只能说,我国的纪检监察机关在独立性方面有所提升,在监督上有所考虑和安排而已。独立和廉洁特征仍都不能保证,权威和专业则几乎照旧。专业化改革的一个要求就是要对反腐败机构进行大力整合以具备规模条件。官僚定律意味着增加机构容易,合并却困难重重。我国仅党政机关就有5万多个反腐败机构。或许理想的目标是整合为32个——只保留中央和省两级反腐败机构,每个省将整合为一个反腐败机构。现在来看,这几乎是一项不可能完成的任务。大量的理论研究和局部的试验均表明,整合每前进一步,反腐败生产力就显著地释放一轮!整合改革既存在既得利益上的阻力,也有思想认识上的掣肘,更有改革担当的缺乏。如果真坚持问题导向,就能提出一些非常常识性的问题:全国四万多个乡镇纪委到底起到了多大作用,一定要设立吗?党章中规定了就不能改吗?凡是党章中的规定就神圣不可修订吗?如果照这个思路,监察也可以设到乡镇一级,大学院系也可以设纪委。如果这种常识性的问题都解决不了,有争议的问题就更不可能了。机构间整合只是专业化改革的一个前提条件,专业化改革还要求对每一个机构的内设机构进行大幅度整合,同时设立专业技术序列,以取代占主导的行政职位序列。这就会遭遇根深蒂固的“官本位”思想,威胁到很多官员的实实在在的利益。
   第三,在反腐败积极性上,省以下地方还存在着严重的不平衡性,亟待改变。本轮反腐由中央主导,通过追究两个责任以及对巡视的巡视,层层传导压力。照理说,三年过去了,省以下地方都应该全面地动起来了。可是,真实情况并非如此,形势还很不能令人乐观。虽然不至于真是“上面九级风浪、下面纹丝不动”,但真动起来的地方并不多。仅从省级层面来看,真动起来的还属少数,而观望者恐怕是多数。省以下地方就更不能做乐观估计了。
   第四,对于高压反腐的舆论反弹属于新情况,应引起重视。腐败的顽固性表明,坚持零容忍、长期保持高压反腐态势不放松,坚持“反腐倡廉建设永远在路上,反腐不能停步、不能放松”是十分必要和正确的。虽说进入新时期以来,我们反腐败已经反了几十年,但只有到了十八大之后,才开始算是真正按照这些原则去做。事实上,这么做也只有三年,且离真正的零容忍、全覆盖还有不小的差距。即使这样,各种噪音还是时断时续,近来更有反弹之势。11月末12月初,中纪委网站通报了四所高校违纪问题典型案例。其中,某个高校一次处理了八名领导干部,包括校长被免职、书记因自身问题及追究主体责任而被处分。据媒体报导,此事件就在该校师生、校友乃至众高校间引起了很大的“反响”与反弹。一些报道甚至仅聚焦于办公室超标0.2-0.8平米问题之上。这实在是有混淆视听之嫌。看看中央纪委网站的通报就清楚了,仅仅是办公室超标不到1平米吗?这四所高校被处理的每个领导干部所涉及问题都并非一个两个,而且,有些问题的情节还相当严重,可能涉及利益输送、贿赂以及贪污问题。如果是这样,仅仅给予纪律处分是不足够的。就拿“违规超标使用公务车辆”来说,这些高校领导肯定出国次数很多,很清楚国外是什么政策和尺度。我国目前的公车政策和尺度已经很宽了,却还要超标。至于“占用下属单位车辆”是什么性质,这些领导也应该很清楚。要是在真正做到零容忍的外国,会怎么处理?之所以出现这样的反弹,恐怕还是我们过去“养痈遗患”日久,把很多领导干部给惯坏了。总之,这些杂音甚至在舆论引起的反弹,应引起重视。应当通过加强正确的宣导以正视听。否则,就可能会直接影响到我们继续向“零容忍”、“全覆盖”挺进。
   据悉,2016年巡视工作将重点覆盖部门和事业单位。毫无疑问,这是继续向全覆盖目标挺进的重要举措。但解决上述四个方面的老问题和新情况应该更加重要,尤其是前两个问题,更是制约我们反腐败成效的主要“短板”。另外,在“不能腐”上,还有更多、更难的改革攻坚战要打,政治体制改革、民主法治建设、国有企业改革、事业单位改革,都还有很多深层问题亟待突破。地方的廉洁试验也有待在更大的空间里,在制度体制机制上进行突破,否则,都只能是花拳绣腿,到头来终免不了一场空。
  
   (作者为北京航空航天大学公共管理学院教授)
  
   【参考文献】
   ①《2015“打虎”记》,央视新闻微信公众号,2015年11月14日。


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